Результаты контрольно-надзорной деятельности в сфере

геологического контроля и охраны недр Управления Росприроднадзора по Оренбургской области по итогам работы за 2011 год
А.А. Жуков - руководитель Управления Росприроднадзора по Оренбургской области, доклад на итоговом совещании территориальных органов Росприроднадзора по Приволжскому федеральному округу 21.12.2011г. в г.Уфа.
Управление Росприроднадзора по Оренбургской области осуществляет контроль и надзор в сфере природопользования на территории одного из крупнейших регионов Российской Федерации.

Оренбургский край – уникальная область с богатейшими природными ресурсами. В области разведано более 2500 месторождений по 75-ти видам полезных ископаемых. Имеются крупные месторождения углеводородного сырья, железной, медной, никелево-кобальтовой руд, марганца, асбеста, хромитов, бурого угля, горючих сланцев, гипса, яшмы, мрамора, строительных материалов.

Базовые отрасли экономики: газовый, нефтяной, энергетический, металлургический, машиностроительный комплексы.

В экономике области значительную роль играет топливно-энергетический комплекс: в структуре промышленной продукции области на долю предприятий ТЭК приходится более 50%, в том числе доля электроэнергетики - около 10%.

Ежегодный объем добычи на территории области по основным видам полезных иско­паемых в 2010 году составил: нефти - 22,0 млн.т, газа – 21,0 млрд.м³, конденсата – 0,3 млн.т, меди 110,2тыс.т, цинка – 47,1 тыс.т, кобальт-никелевой руды – 2036,7 тыс.т; соли поваренной – 494,0 тыс.т, асбеста (в волокне) -342,9 тыс.т, золота – 7810,0 кг.

На территории области 57 предприятий-недропользователей, осуществляют геологическое изучение и добычу углеводородов на 198 объектах.

Сырьевая база углеводородного сырья является фундаментальной основой для эффективного функционирования топливно-энергетического комплекса, имеющего важное значение для экономического развития Оренбургской области.

На территории Оренбуржья на 01.01.2011 учтено 221 месторождение углеводородов, в том числе 164 - нефтяных, 24 - газонефтяных, 1 - нефтегазовое, 16 - нефтегазоконденсатных, 8 газовых и 8 газоконденсатных.

Суммарные извлекаемые запасы углеводородного сырья составляют:

- нефти по категориям А+В+С₁ - 626,17 млн.т., по категории С₂ - 165,790 млн.т.;

- свободного газа 837,158 млрд.м³ по категориям А+В+С₁ и по категории С₂ - 91,467 млрд.м³;

- конденсата 64,722 млн.т. по категориям А+В+С₁ и по категории С₂ – 6,491 млн.т.

Суммарные неразведанные ресурсы Оренбургской области по углеводородному сырью оценены по: нефти – 1млрд. 665млн.т., газу – 2 триллиона 712 млрд.м³.

К нераспределенному фонду недр относятся 38 месторождений углеводородного сырья.

По подсчетам специалистов теоретическая обеспеченность области по запасам нефти составляет 36 лет, по запасам газа - 43 года.

Общее количество лицензий на право пользования недрами в Оренбургской области, отнесенных к объектам федерального геологического контроля по состоянию на 01.06.2011 года – 1000 лицензий, в том числе:

- углеводородное сырье – 198;

- уголь – 1;

- благородные металлы и драгоценные камни – 7;

- черные, цветные и редкие металлы, радиоактивное сырье – 16;

- горнохимическое неметаллическое сырье – 17;

- подземные воды – 743;

- иные полезные ископаемые и лицензии не связанные с добычей полезных ископаемых – 18.

На лицензионных участках деятельность осуществляют 604 предприятия.

Наиболее крупными предприятиями по добыче полезных ископаемых являются: ОАО «Оренбургнефть» (141лицензия), ООО «Бугурусланнефть» (50лицензий), ООО «Газпром добыча Оренбург» (27 лицензий), «ООО «Газпром нефть Оренбург» (4 лицензии), ОАО «Гайский горно-обогатительный комбинат» (8 лицензий), ОАО «Уральская сталь» (3 лицензии), ЗАО «Ормет» (6 лицензий).

Кратко остановлюсь на итоговых показателях деятельности Управления Росприроднадзора по Оренбургской области в 2011 году в сфере контроля и надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Количество проведенных проверок остается на прежнем уровне (2010г. – 51 проверка, 2011г. – 50 проверок) при одновременном увеличении доли устраненных нарушений (2010- 82,9%, 2011 – 100%). В 2010 году проверено 77 лицензий, в 2011 году – 103. Выявлено 72 нарушения, устранено 81 нарушение.

По всем фактам выявленных нарушений природопользователям выдано 67 предписаний с требованием устранения нарушений требований законодательства с указанием сроков исполнения. Выполнено 80 предписаний, с учетом предписаний предыдущего срока. Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области создана и ведется база данных за ходом исполнения выданных предписаний. Контрольно-надзорные мероприятия проводятся до полного устранения выявленных нарушений. При этом используются все законные меры воздействия к предприятиям-нарушителям.

По результатам контроля за выполнением ранее выданных предписаний за 2011 год на рассмотрение по подведомственности в мировой суд направлен 21 материал, в том числе:

- 20 дел об административном правонарушении, предусмотренным ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ;

- 1 дело об административном правонарушении, по которому имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 Кодекса РФ.

По итогам рассмотрения материалов, переданных для принятия мер по подведомственности, привлечено к административной ответственности, по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ 17 природопользователей, которые оштрафованы на общую сумму 170,0 тыс. руб.

Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области в 2011 году в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования направлены 2 материала с целью инициирования процедуры досрочного прекращения права пользования недрами (ООО «Компания «Газ и Нефть»» лицензии ОРБ 13423 НР; ООО «Татнефть-Северный» - лицензия ОРБ 02119 НР).

В 2011 году рассмотрено 36 дел об административных правонарушениях, привлечено к административной ответственности 32 лица, в том числе: 12 юридических, 19 должностных и 1 физическое лицо. Наложено штрафных санкций на сумму 4143,0 тыс. руб., сумма взысканных штрафов составила 3596,5 тыс. руб. (с учетом административных штрафов, наложенных в 2010 году).

В 2011 году предприятиями – недропользозователями на геологоразведочные работы затрачено – 3 784 600 000 руб, на рекультивацию 291 930 000, природоохранные мероприятия 2 112 600 000 рублей.

По результатам анализа контрольно-надзорной деятельности следует констатировать факт, что в отрасли накоплено много острых и серьезных проблем.

Одна из главных проблем - это невосполнение добычи полезных ископаемых уровнем прироста запасов на новых месторождениях.

Продолжающийся застой в геологических исследованиях и в геологоразведке, многократное падение темпов работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы (МСБ) не могли не сказаться на состоянии недропользования.

Сегодня в Оренбургской области добыча полезных ископаемых идет гораздо более интенсивными темпами, чем поиск и разведка новых месторождений полезных ископаемых. Практически полностью исчерпан поисковый задел, т.е. те участки, которые ранее были подготовлены для дальнейшего геологического освоения, в настоящий момент уже осваиваются или освоены.

Отсутствует правовое регулирование терминов «охрана недр» и «рациональное использование недр». Не проработанность данных вопросов в законодательстве влечет безнаказанность в случаях эксплуатации месторождений на «истощение». В практике контрольно-надзорной деятельности Управления нередко выявляются случаи нерационального использования недр – как геологического понятия (т.е. осуществление добычи идет интенсивными темпами). Но фактически привлечь за нерациональное использование недр нельзя.

Хотелось бы отметить ряд проблем, связанных с добычей углеводородного сырья.

Большинство крупных месторождений находятся на стадии падающей добычи. Иссякают запасы полезных ископаемых, в первую очередь нефти и газа. Выработанность Оренбургского НГКМ требует поставок для газохимического комплекса до 60% внешних сырьевых ресурсов (планируется из Карачаганакского НГКМ).

Неблагоприятная структура запасов по углеводородному сырью сопряжена со значительной выработкой запасов наиболее крупных месторождений нефти и значительными темпами отбора нефти по ним.

В 2011 году на территории области открыто 3 месторождения УВС, получен прирост запасов по категории С₃ (усл.т.) по категории С₁ и С₂ (эксплуатационные запасы) прирост отсутствует.

Так, объем добычи нефти на объектах ТНК-ВР увеличился более, чем в 2 раза (2001г составлял 9,209 млн.т, 2011г – 20,3 млн.т). Вместе с тем, структура запасов нефти неблагоприятная. С 2006 года компания ТНК-ВР обеспечивает прирост запасов в большем объеме, чем добычу нефти, но прирост запасов за счет разведки и открытия новых месторождений составил менее 10%. Основной прирост запасов достигается путем пересчета запасов на разрабатываемых месторождениях.

Происходит «старение» фонда скважин. Значительное количество скважин глубокого бурения пробурено в 40-х - 60-х годах прошлого века, создают угрозу окружающей природной среде и в большинстве случаев требуют переликвидации и переконсервации. Эту проблему невозможно решить только за счет добывающих компаний, или за счет бюджетных средств, поскольку такие скважины находятся и в нераспределенном фонде недр.

На территории национального парка «Бузулукский бор» (ООПТ федерального значения) пробурено в 50-70гг ХХ века более сотни скважин, которые требуют немедленной ликвидации и переконсервации. С 2009 года решается вопрос о проведении работ по повторной ликвидации этих скважин за счет федерального бюджета, однако до настоящего времени он не решен, что создает системные риски по сохранению уникального лесного массива.

На постоянном контроле Управления Росприроднадзора по Оренбургской области находятся вопросы по использованию попутного нефтяного газа.

В настоящее время на территории области утилизируется около 81,1% попутного нефтяного газа, что является одним из лучших показателей в Приволжском федеральном округе.

На наиболее крупном нефтегазодобывающем предприятии в Оренбургской области ОАО «Оренбургнефть» разработана Программа «ГАЗ» по утилизации попутного нефтяного газа на 2009-2013гг. Затраты на реализацию Программы составят 15 млрд. 907млн. 175 тыс. рублей. С начала реализации программы освоено 5 млрд. 650 млн. руб.

Объем денежных средств, затраченных недропользователями на утилизацию ПНГ в 2010-2011гг, составил 5,813 млрд. рублей.

С 2008 года Управлением, в целях реализации Плана мероприятий по организации контроля за рациональным использованием попутного нефтяного газа, ведется мониторинг за утилизацией попутного нефтяного газа и ежеквартально обновляется реестр факельных установок, расположенных на лицензионных участках Оренбургской области.

Вместе с тем остаются проблемные вопросы, связанные с утилизацией ПНГ мелкими и средними нефтедобывающими компаниями.

Остро стоит проблема утилизации отходов при добыче углеводородов. Нефтегазодобывающие предприятия передают образовавшиеся отходы фирмам – однодневкам, имеющим лицензии на право обращения с отходами. Как правило, это мелкие предприятия, зарегистрированные в другом регионе. Зачастую предприятия эти отходы не утилизируют, а сливают в заброшенные карьеры, образуя тем самым «нефтяные озера». Впоследствии эти предприятия прекращают свою деятельность, т.е. нет ответственных лиц. В Оренбургской области есть подобные примеры (в Асекеевском, Грачевском районах).

Необходимо внести изменения в законодательство, обязывающие нефтегазодобывающие предприятия нести ответственность в случае выявление подобных фактов.

В 2011 году ОАО «Оренбургнефть» снизило платежи за негативное воздействие на окружающую среду на 50 млн. рублей – это стало возможным в результате передачи буровых шламов на переработку и утилизацию ряду мелких компаний.

Подобные действия недропользователей влекут за собой снижение размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, а перед контрольно-надзорным органом в сфере природопользования - необходимость детального изучения этой деятельности.

Проблемные вопросы присутствуют и в сфере добычи твердых полезных ископаемых.

Помимо уже указанной выше проблемы воспроизводства МСБ, особенно остро стоит проблема рекультивации отработанных месторождений (карьеров), образовавшихся в результате разработки месторождений полиметаллических руд, общераспространенных полезных ископаемых, иных твердых полезных ископаемых.

Отработанные карьеры остаются источниками антропогенного воздействия на окружающую среду на многие годы после завершения работ особенно на месторождениях полиметаллических руд, образуя стоки подотвальных вод с концентрациями загрязняющих веществ, многократно превышающими допустимые значения. Такими примерами являются Блявинское месторождение, месторождение Яман-Касы.

Серьезной проблемой недропользования становится добыча подземных вод с целью водоснабжения малых сел.

В связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 ФЗ № 131-ФЗ объекты водоснабжения сел (водозаборные скважины, сети и сооружения) были переданы органам местного самоуправления поселений районов Оренбургской области.

Как правило, в небольших селах отсутствуют подготовленные специалисты, не ведется мониторинг подземных вод, учет добытой воды, не уплачивается водный налог. Ряд муниципальных образований вообще работают без лицензий.

Для подготовки специалистов, оформления разрешительной документации, строительства новых водопроводных сетей и поддержания старой инженерной инфраструктуры в рабочем состоянии необходимо выделение МО целевых средств на проведение данных работ.

Финансовое положение и доходы предприятий, добывающих подземную воду (в основном муниципальные предприятия) значительно отличаются от доходов предприятий, осуществляющих добычу углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых.

Однако ст.7.3 КоАП не предусмотрена градация штрафных санкций в зависимости от вида, добываемого полезного ископаемого.

При рассмотрении административных дел и назначении административного наказания должностным и юридическим лицам, осуществляющим добычу подземных вод для питьевого водоснабжения населения, инспектор, учитывая имущественное и финансовое положение, не может назначить административное наказание в виде штрафа ниже установленного ст. 7.3 КоАП РФ. Минимальный штраф на юридическое лицо 300 000 рублей, что нередко ставит сельские предприятия на грань банкротства.

Острейшей проблемой в сфере геологического контроля и охраны недр остается проблема нормотворчества.

Действующий Закон РФ «О недрах», принятый в 1992 году, на момент принятия был одним из лучших в мире, но в настоящее время он морально и технически устарел. В частности, в законе плохо прописаны нормы, стимулирующие вложение частных инвестиций в геологоразведку. Сам механизм выдачи лицензий не достаточно прозрачен. В законодательстве нет четких требований к недропользователям по рациональному использованию недр. По сути, сегодняшнее законодательство с одной стороны, является ненадежным и непрозрачным для бизнеса, с другой - неэффективным для государства.

В 2009 году вступил в силу Федеральный закон № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данным нормативно-правовым актом установлены ограничения в проведении проверки хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) не чаще, чем один раз в три года, в течение 20 рабочих дней.

При этом в законе не учитывается, что ряд крупных предприятий – например таких как ОАО «Оренбургнефть», ООО «Бугурусланнефть», ООО «Газпром добыча Оренбург», «ООО «Газпром нефть Оренбург», ОАО «Уральская сталь», ОАО «Гайский горно-обогатительный комбинат» и ряд других фактически представляют собой группу предприятий.

ОАО «Оренбургнефть», ООО «Бугурусланнефть» являются владельцами 141 и 50 лицензий на право пользования недрами, пунктами нефтеналива и пунктами подготовки нефти, трубопроводного транспорта, Зайкинского ГПЗ.

ООО «Газпром добыча Оренбург» - газоперерабатывающий завод, гелиевый завод, система добычи газа, конденсата, нефти, трубопроводные системы, обслуживающие предприятия.

Все вышеуказанные объекты, являющиеся структурными подразделениями, фактически самостоятельные предприятия и осуществить качественно контрольно-надзорные мероприятия становится сложно.

Складывается ситуация, связанная с действующим законодательством, что органы, осуществляющие контроль и надзор в области охраны окружающей среды, фактически могут утратить оперативный контроль за крупными предприятиями.

Требуется немедленное обновление всего нормативно-правового блока связанного с пользованием недрами.