Flatik.ru

Перейти на главную страницу

Поиск по ключевым словам:

страница 1

ГОСУДАРСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ




БЫТЬ ИЛИ НЕ БЫТЬ НОВОЙ СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ?

В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ ОБСУДИЛИ ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

20 марта Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, регио­нальной политике, МСУ и делам Севера организовал круглый стол «Пробле­мы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований», который провел первый заместитель председателя Комитета Сергей Катанандов. Обсужде­ние вопросов, поднятых участниками круглого стола, было продолжено в рам­ках парламентских слушаний «О разграничении полномочий между органа­ми власти и совершенствовании межбюджетных отношений», проведенных 28 марта первым заместителем председателя Комитета по федеративному устройству, региональной политике, МСУ и делам Севера Валерием Кадо-ховым.

Основная дискуссия развернулась между представителями Минфина, который считает сложившуюся практику межбюджетных отношений кон­структивной, и другими участниками обоих мероприятий, представляю­щими все уровни исполнительной и представительной власти и настаи­вавшими на необходимости создания новой системы межбюджетных отношений.

Любопытно, что в пакет раздаточных документов к обоим мероприятиям организаторы включили статью Владимира Путина, напечатанную в газете «Коммерсантъ», в которой, в частности, говорится: «Муниципалитеты долж­ны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от "подачек сверху", которые подавляют самостоятельность и ответственность, порожда­ет иждивенчество. А по сути — лишают смысла само существование муници­пального уровня власти... Исключить ситуацию, когда деятельность мэра сво­дится к более или менее успешному выбиванию денег сверху, а его оценка зависит от начальства, а не от собственных граждан».

Ведущаяся дискуссия о разграничении полномочий вошла в решаю­щую фазу — заговорили о финансовых источниках исполнения полномо­чий. На данный момент, по информации Минфина, с федерального на региональный уровень предлагается передать 106 полномочий, исполняе­мых территориальными органами федеральных министерств и ведомств1. Решение о передаче этих полномочий регионам на данный момент еще окончательно не принято, что объясняется как сопротивлением федераль­ных ведомств, так и неопределенностью передаваемых источников фи­нансирования. Минфин, который относится к децентрализации с наи­меньшим оптимизмом, настаивает на том, чтобы полномочия передавались как собственные с четко определенными финансовыми источниками. Однако именно эту, на первый взгляд, простую операцию в сложившей­ся централизованной системе межбюджетных отношений выполнить чрез­вычайно сложно — невозможно установить, какие именно налоговые доходы пошли на оплату расходов Роструда, а какие — Росреестра.

Аналогичные трудности возникают при определении источников финансирования на исполнение других властных полномочий. В ответ на предложение (поступившее в рабочую группу Совета Федерации по разграничению полномочий и поддержанное Комитетом Совета Феде­рации по бюджету) «определить стоимость каждого расходного обяза­тельства РФ, субъектов РФ и органов МСУ, а также общий объем фи­нансовых средств, необходимых каждому бюджету бюджетной системы для выполнения ими расходных обязательств», Минфин сообщил:

Предполагаемая оценка стоимости расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований потребует разработки единых нормативов для определения стоимости соответствующего расходного обязательства... это нереально (во всяком случае, для рассматриваемого бюджетного планирова­ния) по следующим основаниям:

  1. такая работа достаточно трудоемка, требует исследовательской работы не менее 1,5-2 лет;

  2. в соответствии с действующим законодательством при определении раз­ меров финансовой помощи запрещено применять плановые и прогнозные показатели, каковыми будут являться расходные обязательства, рассчи­танные по нормативам;

  3. в соответствии с действующим законодательством запрещено установ­ление нормативов расходных обязательств других уровней бюджетной си­стемы;

  4. установление нормативов является полномочием органов исполнитель­ной власти субъектов РФ и органов МСУ; их использование при оценке распределения расходных полномочий и доходных источников между бюд­жетами бюджетной системы будет необъективным и приведет к субъекти­визму.

1 Из них органы Роспотребнадзора исполняют 17 полномочий, Росздравнадзора — 5, Ростру­да — 4, Минкультуры — 3, Минпромторга — 6, Росстандарта — 2, Минтранса — 1, Ространснадзо-ра — 2, Минсельхоза — 5, Россельхознадзора — 21, Росприроднадзора — 12, Росводресурсов — 2, Роснедр 1, МЧС — 3, Росреестра — 7, Ростехнадзора — 7, Росрыболовства — 6, Рособрнадзо-ра- 2.

Не последнюю роль в создании проблемы неопределенности источ­ников финансирования играет трансформация понятия «собственные доходы», на что обратил внимание Институт финансово-экономических исследований (ИФЭИ) Финансового университета при Правительстве РФ. К собственным доходам бюджетов методика Минфина относит все поступления, кроме субвенций, что позволяет говорить о росте бюджет­ной обеспеченности муниципалитетов. В то же время установившееся в межбюджетной практике понятие доходов применительно к региональ­ным и местным бюджетам перестало быть синонимом прибыли, а стало означать средства на расходы (текущие и необходимые). По мнению ИФЭИ, размытая формулировка понятия собственных доходов не по­зволяет рассматривать их как инструмент, обеспечивающий самостоя­тельность местных бюджетов. Также указано на недостатки сложившейся практики зачисления в федеральный бюджет наиболее значимых по объему и самых собираемых налогов. В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета РФ преобладают федеральные налоги и сборы (92%), регионам достается 5,6%, а муниципалитетам — 2,2%. Ме­ханическая передача налогов на региональный и муниципальный уров­ни без изменения принципов и приоритетов бюджетного федерализма не приведет к ожидаемому результату. Эксперты ИФЭИ настаивают на том, что необходимо менять методологию и практику формирования доходов всех уровней бюджетной системы РФ.

Эксперты Аналитического управления Совета Федерации, в свою очередь, указывают на то, что региональные и местные бюджеты фор­мируются вне социально-экономического обоснования, в рамках при­нятия политических решений о распределении бюджетных ресурсов в виде налоговых отчислений и межбюджетных трансфертов. Это отри­цательно сказывается на качестве бюджетного управления на региональ­ном и местном уровне:

В настоящее время задача разработки методик финансовой оценки государ­ственных и муниципальных социальных стандартов в программных докумен­тах Правительства России не ставится, отсутствуют и обновленные варианты законопроектов о государственных минимальных социальных стандартах. Учи­тывая эти обстоятельства, на практике в краткосрочной перспективе может быть реализован лишь ограниченный, хорошо известный комплекс мер, на­правленных на достижение сбалансированности региональных и местных бюд­жетов за счет увеличения доходной их части. В основном это меры политико-правового, административно-технического и организационного характера2. Сложившаяся практика распределения доходов и отсутствия финан­совой самостоятельности регионов и муниципалитетов не позволяет решать задачи социально-экономического развития, о чем заявил ауди­тор Счетной палаты РФ Александр Филиппенко, выступая на круглом столе 20 марта. Следует менять межбюджетные механизмы, которые

2 Аналитическая записка «Бюджеты регионов и муниципалитетов: некоторые проблемы законо­дательного обеспечения их сбалансированности и исполнения расходных обязательств».

в нынешнем состоянии ведут к росту числа дотационных регионов, ко­торое, по прогнозу на 2012 год, возрастет до 72. Сохраняется диспропор­ция между расходными бюджетными обязательствами регионов России и их доходами. Наращивание валового регионального продукта не при­водит к повышению бюджетной обеспеченности, а доля региональных и местных налогов продолжает сокращаться (с 13,9% в 2010 году до 13,1% в 2011 году). В результате использования нерациональных процедур бюджетного выравнивания на конец финансового года на счетах регио­нов остаются неосвоенными около 200 млрд руб., которые в начале фи­нансового года возвращаются на федеральный уровень, чтобы начать очередной цикл движения между инстанциями.

СПРАВКА МР

По данным Минфина, в 2010 году консолидированные бюджеты субъектов РФ полу­чили 4978,2 млрд руб. доходов, в 2011 году — 5825,5 млрд руб. (причем отмечается рост по всем бюджетообразующим налогам, неналоговым доходам, безвозмездным поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ); число регионов с дефи­цитным бюджетом сократилось до 57 (против 63 по итогам 2010 года).

В 2012 году министерством запланировано, что консолидированные бюджеты субъек­тов РФ получат 7682,6 млрд руб., при этом безвозмездные поступления сократятся и составят 17% от всех доходов. В 2012 году доля дотаций на выравнивание увеличится (с 26,8 до 30,5%), а доля дотаций на сбалансированность сократится (с 10,4 до 7%). Доля субсидий возрастет с 34,9 до 37,1%, доля субвенций сократится с 23 до 21,9%. Также сократится доля иных межбюджетных трансфертов (с 4,1 до 2,8%).

При дальнейшем использовании сложившихся бюджетных механизмов ожидается сокращение дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 году до 32,5%, в 2013 году - до 16,4%, в 2014 году - до 1,4%.

Налоговые доходы местных бюджетов, по данным ФНС, на 68% (583,5 млрд руб.) формируются из НДФЛ, на 12,5% (107 млрд руб.) — из земельного налога, на 11,4% (97 млрд руб.) — из налогов со спецрежимами (единый сельхозналог, налог на вме­ненный доход и налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы на­логообложения). Доля имущественных налогов в РФ, по сравнению с экономически развитыми странами, остается низкой — на уровне 6~9% (от 5% в Сахалинской области до 41% в Ямало-Ненецком автономном округе). Так, в консолидированном бюджете Японии эти доходы составляют 17%, в США — 13%, в Канаде и Корее — 11%. Низкая собираемость объясняется несовершенством методики расчета суммар­ной инвентаризационной стоимости (СИС) объектов недвижимости, основанной на показателях, утвержденных Госстроем РСФСР еще в 1991 году, и нерыночных став­ках коэффициентов определения СИС объектов недвижимости, устанавливаемых субъектами РФ. Кроме того, несовершенны информационные базы по налогопла­тельщикам. Доходы от имущественных налогов в 2011 году сократились более чем в три раза, что объясняется переносом платежей на последний квартал 2012 года. 69% поступлений по данной категории доходов обеспечил налог на имущество орга­низации, 18% — земельный налог, 12% — транспортный налог, 1% — налог на имуще­ство физических лиц.

Процесс отмены федеральных льгот по региональным налогам и сбо­рам уже начался. Как сообщила директор департамента межбюджетных отношений Минфина России Лариса Ерошкина, 26 марта в Госдуму внесен проект федерального закона, над которым работали Минфин,
Минэкономразвития, Минрегион, Минтранс и Минэнерго. Предусмот­рена поэтапная, начиная с 2013 года, отмена федеральных льгот по реги­ональным и местным налогам. Процесс завершится к 2017 году, а эф­фект для бюджетов регионов и муниципалитетов может составить около 140 млрд руб.

Укреплению региональных, а значит, и муниципальных бюджетов послужит повышение самостоятельности субъектов РФ в распоряже­нии передаваемыми с федерального уровня средствами: с 2013 года все федеральные субсидии, которых на сегодня насчитывается около 100, будут объединены в одну, и регионы смогут сами распределять эти деньги на финансирование мероприятий по федеральным программам. Для субъектов, добившихся высоких показателей экономического развития (прирост инвестиций, увеличение налоговых доходов, рост показателей промышленного развития и т. д.), предусмотрены федеральные стиму­лирующие дотации. В помощь муниципалитетам предлагается передать на региональный уровень полномочие по организации предоставления услуг дошкольного образования.

Лариса Ерошкина осветила позицию Минфина в оценке регионов-доноров и регионов-реципиентов. В настоящее время около 70 регионов получают дотации на выравнивание, однако с учетом действующей на­логовой политики и последующего дотирования на выравнивание число регионов-доноров на самом деле не 13, а 35. Снизив планку выравнива­ния, государство может легко увеличить число регионов-доноров, но в на­стоящий момент, когда нет четкого представления о том, какие полно­мочия будут переданы как собственные, а какие делегированы регионам, систему выравнивания пересматривать нецелесообразно. Минфин под­держивает идею передачи регионам максимально возможного числа пол­номочий от территориальных органов федеральных министерств и ве­домств, но полагает, что одновременно должны быть созданы механизмы ответственности и контроля за исполнением переданных полномочий.

По вопросу наделения региональных и местных бюджетов иными источниками Минфин настаивает, чтобы к его решению приступали только после разграничения расходных обязательств. Разделить доходы между Российской Федерацией и ее субъектами в пропорции «50 на 50» можно, но только если в такой же пропорции будут разделены расход­ные обязательства. В настоящее время баланс равен «63 на 37» с превы­шением в сторону федерального бюджета, что соответствует балансу обязательств. С учетом трансфертов из федерального бюджета доля ре­гионов в консолидированном бюджете РФ увеличивается до 43 — 44%, но это обстоятельство не учитывается в дискуссиях о распределении доходов.

Сергей Катанандов согласился с тем, что позиция Минфина должна быть услышана. Только после достижения взаимопонимания можно выработать взвешенные и эффективные решения по распределению

полномочий и доходов. В частности, известно отрицательное отноше­ние Минфина к передаче НДФЛ по месту жительства граждан, так как это решение может демотивировать экономически активные регионы и муниципалитеты к созданию новых рабочих мест и приему на работу иногородних граждан, что негативно отразится на экономике страны в целом. Свои риски есть и у перераспределения доходов от других бюд­жетообразующих налогов — НДС, НДПИ, налога на прибыль организа­ций. Он констатировал, что действующая система распределения пол­номочий и налоговых доходов устарела и требует изменения.

С другой стороны, необходимость децентрализации доходов и изме­нения межбюджетных отношений давно назрела даже без учета перс­пектив перераспределения полномочий. «Особенно важным мы счита­ем то, что конечной целью децентрализации все видят создание условий для самодостаточного развития регионов и муниципальных образова­ний, обеспечение их финансовой самостоятельности в качестве условия сбалансированного социально-экономического развития, — сказал се­натор. — Требуется серьезная работа по развитию бюджетного федера­лизма, направленная на расширение бюджетной базы регионов, наделе­ние их ресурсами за счет перераспределения налогов и отмены федеральных льгот, а также наделение их большей самостоятельностью в распоряжении средствами». Также следует исключить практику при­нятия законов, которые влекут увеличение региональных и муниципаль­ных расходов, без закрепления за регионами и муниципалитетами по­стоянных источников финансирования.

По подсчетам Минрегиона, число всех публичных полномочий (как расходных, так и нормотворческих) приближается к 5000. Отмечено дублирование, нечеткость в разграничении и неоднозначность форму­лировок, что в комплексе приводит к невозможности точно и прозрач­но определить объем собственных полномочий органов власти и под­считать затраты на их исполнение. Кроме того, порядка 56% средств местных бюджетов расходуются на реализацию делегированных пол­номочий и иных обязательств органов государственной власти при воз­растающем объеме собственных муниципальных полномочий.

Чтобы решения по перераспределению полномочий и доходов по­зволили добиться максимальных результатов, следует начинать обсуж­дение с ревизии всех полномочий и обязательств, исполняемых уров­нями публичной власти, — такова позиция Минрегиона. Директор департамента развития регионов и муниципальных образований Елена Кодина рассказала о предложении министерства по созданию и ведению федерального реестра публичных полномочий в Российской Федерации и о подготовленных с целью уточнения и перераспределения полномо­чий регионов и муниципалитетов поправках в ФЗ-184 и ФЗ-131.

В то же время разграничение полномочий, их четкое правовое опре­деление, исключение дублирования не позволит существенно сократить

число полномочий. В этой связи Минрегион предлагает обсудить перс­пективы разгрузки государственной публичной системы путем переда­чи части полномочий на аутсорсинг обществу и бизнесу.

Возможно, государству следует пересмотреть свое отношение к рас­ходным полномочиям, предложил первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Влади­мир Петров. Многие из этих обязательств введены политическими ре­шениями, но средств для их исполнения не предусмотрено в настоящее время и не видно возможностей решить эту проблему в будущем. Сена­тор предложил отказаться от заведомо невыполнимых расходных обяза­тельств, ввести прямой счет обязательств и расходов на их исполнение. Также он поддержал предложение, внесенное председателем Центра инноваций муниципальных образований Валерием Кирпичниковым, о на­делении Правительства России ответственностью за сбалансированность консолидированных региональных бюджетов.

На круглом столе и парламентских слушаниях в Совете Федерации прозвучало немало конкретных предложений по перераспределению полномочий и доходов, устранению пробелов в законодательстве и со­зданию механизмов поддержки регионов и муниципалитетов.

Заместитель председателя Комитета Госдумы по федеративному уст­ройству и МСУ Ольга Баталина ратует за внесение в Бюджетный ко­декс РФ поправок, которыми предлагается закрепить за местными бюд­жетами: 100% доходов от налогов, взимаемых в связи с применением упрощенной системы налогообложения; 100% доходов от налогов, взи­маемых в виде стоимости патентов в связи с применением упрощенной системы налогообложения; 2% от налога на прибыль организаций; 100% доходов от транспортного налога (и направлять их на формирование муниципальных дорожных фондов); 50% поступлений от НДФЛ, которо­му придать статус регионального и взимать не по месту нахождения налоговых агентов, а по месту регистрации налогоплательщика. За реги­ональными бюджетами предлагается закрепить поступления от акцизов на этиловый спирт, спиртсодержащую и табачную продукцию, автомо­били, бензин и ряд других, но часть акцизов можно передать и на муни­ципальный уровень. Кроме того, Комитет считает, что в налогооблагае­мую базу по исчислению налога на имущество физлиц следует включить объекты незавершенного строительства, по которым истек срок строи­тельства. Также следует рассмотреть вопрос о выделении федеральных средств региональным и местным бюджетам на реформирование муни­ципальных финансов, на стимулирование работы муниципалитетов по расширению налогооблагаемой базы, на поддержку муниципальных программ по повышению эффективности бюджетных расходов, на гран­ты муниципальным районам и городским округам в качестве поощре­ния за достижение наилучших показателей деятельности органов МСУ,

на развитие инфраструктуры наукоградов, наконец, на осуществление мероприятий по подготовке кадров для органов МСУ.

Ольга Баталина подчеркнула, что профильный Комитет Госдумы считает чрезвычайно важным один из пунктов проекта рекомендаций круглого стола: «Разработать нормативы финансирования оказывае­мых государственных и бюджетных услуг на основе установленных государственных минимальных социальных стандартов в целях расче­та необходимого объема средств на исполнение расходных полномо­чий регионов и муниципальных образований».

Глава г. Кировск Ленинградской области Вадим Некрасов отметил, что введение финансирования муниципальных бюджетов по стандар­там и нормативам позволит избежать многих проблем во взаимоотно­шениях с прокуратурой. Также он призвал ввести в законодательство нормы, позволяющие органам МСУ создавать благоприятную среду для развития бизнеса, и признать это направление важной составляющей социальной политики. Он также обратил внимание на то, что в рамках государственных программ реализуются программные проекты только некоторых муниципалитетов. Остальным приходится лишь надеяться на то, что их проекты когда-нибудь попадут в госпрограммы. Между тем на составление проекта тратятся немалые бюджетные средства. Серьез­ным недостатком действующей бюджетной системы является запазды­вающее финансирование с вышестоящих уровней, особенно на поддер­жку ЖКХ и благоустройство: если деньги на ремонт крыши приходят в ноябре или декабре, их уже сложно освоить. Кроме того, муниципали­теты (да и экономика страны в целом) много теряют от того, что земля не может быть объектом залога.

Председатель комитета по бюджету и налогам Архангельского обла­стного собрания депутатов Андрей Бральнин назвал главным недостат­ком действующей системы межбюджетных отношений систему усред­ненных показателей, что особенно отрицательно сказывается на бюджетной обеспеченности сложносоставных субъектов РФ. Также вызывают тревогу оптимистичные оценки Минфином состояния регио­нальных бюджетов при росте региональных долгов. По мнению доклад­чика, задолженности региональных бюджетов перед федеральным сле­дует реструктуризировать.

Ожидается, что дискуссия будет продолжена на парламентских слу­шаниях в Государственной думе, о чем будет рассказано в следующем номере МР.
Статья из журнала «Муниципальная Россия» №3 2012 год

В совете федерации обсудили вопросы разграничения и финансирования полномочий

«О разграничении полномочий между органа­ми власти и совершенствовании межбюджетных отношений», проведенных 28 марта первым заместителем председателя Комитета по федеративному устр

155.28kb.

09 10 2014
1 стр.


Подходим творчески, растем интеллектуально

«Большом празднике книги» 2012. В ней нет разграничения на «взрослые» и «детские» вопросы. Иногда дети отвечали на сложные вопросы, а взрослые затруднялись с ответом на

24kb.

15 09 2014
1 стр.


Историко-правовой анализ территориального разграничения России и Грузии

В межгосударственных отношениях проблемы территории, разграничения государственных территорий занимали ранее и будут занимать в будущем значительное место1

224.99kb.

15 12 2014
1 стр.


Правовая природа полномочий совета безопасности ООН

«главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (п. 1 ст. 24 Устава), а потому ему приданы далеко идущие полномочия. Природа этих полномочий и вытекающи

172.5kb.

09 09 2014
1 стр.


Решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 г. N 1) (с изменениями от 2 июня 2005 г., 5 июля, 27 декабря 2007 г., 18 сентября 2009 г., 6 апреля 2010 г.) Настоящий Устав в соответствии с Конституцией

Элисты, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления города Элисты по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий

1029.51kb.

15 10 2014
6 стр.


В ходе переговоров в официальной летней резиденции главы финского государства «Култаранта» стороны обсудили ключевые вопросы двустороннего сотрудничества
229.75kb.

12 10 2014
1 стр.


Ipc информационно-аналитическое агентство Встреча деловых кругов России и Аргентины

Вопросы российско-аргентинского инвестиционного сотрудничества обсудили в тпп РФ

51.23kb.

14 12 2014
1 стр.


Закон мэр москвы 13 марта 2002 г. N 12 (Д) Настоящий Закон принят на основании Конституции Российской

Федерации, Устава города Москвы, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

257.81kb.

18 12 2014
1 стр.