Развитие советского законодательства в области социального обеспечения в 70 – 80-х годах
Аннотация

В статье анализируется нормы и практика Советского законодательства 1970-х – 1980-х годов, касающиеся социальной сферы. И декларативные, и конструктивные нормы действующей тогда Конституции СССР, регулирующие социальные отношения, составляли конституционные основы социальной политики Советском государства. Однако развитие социальной сферы того периода тормозили наряду с чрезмерной централизацией и бюрократизацией такие факторы как правовой нигилизм и застой в общественной жизни. Соответственно, многие нормы Конституции «не работали».

Ключевые слова: законодательство в социальной сфере, субъекты социальной политики, этатизация общества, административно-командная система, Советская конституция.

The development of Soviet legislation on social security in the 70 - 80s


Abstract
The article examines the rules and practice of the Soviet legislation of the 1970s - 1980s on the social sphere. And declarative, and constructive rules then existing Soviet Constitution, regulating ing social relations, were the constitutional foundations of social policy the Soviet state. However, the development of social sphere of the period slowed along with the excessive centralization and bureaucratic zation factors such as legal nihilism and the stagnation in public life either. Accordingly, many provisions of the Constitution "does not work."
Key words: legislation in the social sphere, the subjects of social policy, etatizatsiya society, the administrative-command system, the Soviet Constitution.
В условиях административно-командной системы субъективизм и волюнтаризм играли решающую роль в определении перспектив социального развития, по существу, исключался научный подход в его планировании. И если сталинские пятилетки выполнялись ценой огромных жертв, то хрущевские социальные прогнозы о построении коммунизма уже к началу 80-х годов XX столетия оказались не более чем социальными утопиями. Планы социального развития периода общественного застоя подвергались бесконечным корректировкам, а в результате попросту не выполнялись. Препятствием в решении многих социальных проблем стали консерватизм и недооценка их важности. Развитие социальной сферы 1970-х – 1980- годов тормозили такие прочно вошедшие в жизнь формы руководящей деятельности как самовосхваление и парадность, неумение или нежелание самокритично оценить упущения и отжившие методы работы.

Крупные ошибки в социальной политике, а в прошлом ее игнорирование вообще, перекосы в распределении общественных фондов потребления стали возможными в условиях недостаточного де­мократизма и гласности. Это привело к нарушению принципа со­циальной справедливости в распределительной политике, получе­нию необоснованных социальных привилегий отдельными катего­риями и группами работников, к снижению уровня социальной нравственности у некоторых слоев населения (например, нежела­ние честно трудиться, алкоголизм, наркомания, проституция).

В решении сложных социальных проблем важная роль при­надлежит Советскому государству и праву. Попытка сформулиро­вать основные задачи социальной политики Советского государст­ва была сделана в Конституции СССР 1977 г., в которой была вы­делена специальная глава «Социальное развитие и культура».

С разработкой и принятием Конституции 1977 г. связы­вались немалые социальные ожидания¹. Но как в Конституции, так и в текущем законодательстве трактовка социальной политики сводилась по существу к заботе партии и правительства о благе народа². Такой патернализм, надо признать, не привел к благосостоянию, не решил даже продовольственной проблемы.

Пожалуй, ни одно направление государственной деятельности не было так идеологизировано, как социальная политика. В публи­кациях 70-х и первой половины 80-х годов в основном прославля­лись наши якобы непревзойденные социальные достижения, в них трудно найти научный анализ острых социальных проблем³. Хотя были, разумеется, и серьезные исследования⁴, в том числе работы ученых-юристов⁵.

Социальная политика – деятельность многоплановая. Ее со­держание не остается неизменным, поскольку в ней фокусируют­ся происходящие в нашем меняющемся обществе социальные про­цессы. Однако фундаментальные направления социальной поли­тики были закреплены в Конституции СССР и текущем законодательстве рассматриваемого периода. Таким образом, имеется опре­деленный срез социальных отношений, подверженных конституци­онно-правовому регулированию и выделяющихся своим основопо­лагающим значением в жизни каждого отдельного человека и народа в целом. Это, во-первых, благосостояние и социальная справедливость, социальная структура общества и межнациональ­ные отношения; во-вторых, социальные права граждан, их обес­печенность и гарантированность; в-третьих, эффективность госу­дарственно правового механизма реализации социальной политики.

Важный компонент социальной политики – ее субъекты. В силу исторически сложившегося в советском обществе положения КПСС она выполняла важную роль в формировании основных направлений социальной политики. В решениях ее съездов и пленумов ЦК намечались установки, касающиеся содержания социальной политики, которые были положены в основу планов социального и экономического развития.

Необходимо отметить, что решение партией всех социальных вопросов и во всем их объеме привело к искусственной полити­зации сферы социального развития, к смешению функций партии и государства. Этатизация советского общества привела к пагубным последствиям во многих сферах жизни: в политической – сращивание партийного аппарата с государственным; в экономической – огосударствление экономических структур и отношений; в духов­ной – подавление инакомыслия и т. д. В социальной сфере утверждался стереотип, согласно которому «государство денно и нощно печется о каждом из нас, и нам только и остается, что с чувством глубокого удовлетворении принимать эти благодеяния»⁶. Глава III Конституции СССР 1977 г. вся пронизана подобной заботой государства о человеке, а к чему привела эта забота известно: основные социальные проблемы в советском обществе остались нерешенными.

Долгое время социальное развитие рассматривалось лишь как следствие экономических изменений, а формула о политике как концентрированном выражении экономики стала довлеющей над другими определениями.

Сама теория функций Советского государства возникла как следствие его усиливающейся роли в советском обществе.

На предыдущих этапах развития Советского государства его асоциальная деятельность охватывалась, как тогда писали, «функ­цией регулирования меры труда и меры потребления». В названии функции как в зеркале отразилась сущность социальной полити­ки в обществе государственного социализма, в котором мера потребления всегда оставалась под государственным контролем, ибо за счет народного потребления накапливались средства для форсированной индустриализации, проводилась эксплуатация трудящихся под предлогом защиты государственных интересов. В 70-е годы в работах ученых была сделана попытка выделить из функции регулирования меры труда и меры потребления «функцию повышения благосостояния народа»⁷ или «функцию оказания социальных услуг населению»⁸. Затем были обоснованы границы и внутренняя структура социальной функции.

Однако если исходить из определения функций государства как основных направлений (и сторон) его деятельности⁹, то вся государственная деятельность в социальной сфере (а по сущест­ву, его социальная политика) является социальной функцией.

Курс на этатизацию социальной жизни был выдвинут, как из­вестно, еще И.В. Сталиным. Установка на максимальное усиление государства в экономике и социальном развитии, в политике, духовной сфере была обоснована им в начале 30-х годов, а за­тем на XVIII съезде ВКП (б)¹⁰. В центр своего понимания социализма Сталин ставил не свободного человека, а мощное государство, которое через индустрию и всеобъемлющий контроль сделает любой выбор для человека ненужным, ибо обеспечит его жиз­ненные интересы по общей схеме¹¹. В дальнейшем в общественных науках, прежде всего в юриспруденции и философии, была всесторонне разработана концепции, в соответствии с которой социалистическое переустройство общества связано с постоянным повышением роли государства. Оно выступает, как отмечал академик В.Г. Афанасьев, «как сила, властно воздействующая на общественные отношения и преобразующая их. В этих условиях в государственном управлении отчетливо проявляется такая черта как активное целенаправленное воздействие на общество»¹².

Социальная функция была выделена в работах ряда ученых в 70-е годы. Ее становление и формирование было обосновано изменением значения и роли социальной деятельности государства. С этим, по-видимому, следует согласиться: с принятием Конститу­ции СССР 1977 г. была заложена определенная правовая основа для решения многих социальных проблем.

Конституционное, как и правовое в целом, регулирование рассматривалось обычно как одно из средств руководства и управления обществом¹³.

Известно, что определяющий признак правового государства – верховенство закона. А оно означает, прежде всего, связанность государства и его органов законом. Если в усло­виях административно-командной системы конституционно право­вое регулирование – «одно из важных средств руководства и управления обществом», «орудие государства», «средство прове­дения политики», то теперь, по определению Р.З. Лившица, «и государство, и политика, и управление являются средствами проведения в жизнь права как воплощения справедливости»¹⁴.

В советской литературе широко был распространен взгляд, что политика исторически и логически предшествует праву и его практическому применению. Отмечалось, что политика, имея более широкую, нежели право, сферу действия, не может не ока­зывать на право определяющего, точнее, направляющего влияния и что право выступает важнейшей формой официального выражения политики. При этом, правда, делались оговорки, что за­крепленные в законах и иных нормативных актах основные на­правления политики всеобщеобязательны и ими должны руковод­ствоваться все органы государства, общественные организации и граждане¹⁵.

И.М. Степанов справедливо отметил, что механизм перевода политического в правовое и правового в политическое – это не однолинейный и не замкнутый процесс, как его иногда представ­ляют, а процесс многоплановый и многоцикличный. Во всяком случае, в той мере, в какой право выражает и закрепляет долговременную политику (а это относится, по его мнению, ко всем нормам Конституции), оно служит основой текущей политики. В этом смысле можно сказать, что не политика определяет право, а наоборот, право политику¹⁶.

Таким образом, тезис о главенствующем положении политики по отношению к праву несовместим с задачей построения правового государства, ибо главное в правовом государстве – верховенство закона.

В этом смысле и социальная политика Советского государства должна была рассматриваться лишь как средство выражения права. Цели социальной политики и пути их достижения в правовом государстве должны были, по сути, быть обусловлены правовыми решениями, принятыми высшими органами государственной власти Союза ССР союзных республик.

Господствовавшие ранее взгляды о соотношении политики и права нашли свое концентрированное отражение в Основном за­коне – Конституции СССР 1977 г. Возрастание роли и значения политики партии нашло в пен широкое отражение в виде различных идеологических доктрин и деклараций в специальной главе) «Социальное развитие и культура», в других главах, а также в преамбуле. Достаточно привести лишь один пример. Конституционная норма о том, что высшая цель общественного производства при социализме – наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовитых потребностей людей (ст. 15), была в большей мере пропагандистской формулой, чем обязательной конституционной установкой, поскольку до последнего времени действовал пресловутый «остаточный» принцип.

Наряду с декларативными в Конституции СССР имелись и конструктивные положения. Однако правовой нигилизм и застой в общественной жизни не позволили реализовать их в пол­ной мере. Многие нормы Конституции, как отметил Б.Н. Топорнин, попросту «не работали», не предотвращали усугубления; негативных явлений в жизни общества. Вместе с тем Конституция имела тот недостаток, что не содержала правового механизма претворения в жизнь своих положений, в том числе самых правильных и перспективных¹⁷. Чрезмерная централизация и бюрократизация управления сводили на нет намечавшиеся социальные реформы.

И декларативные, и конструктивные нормы действующей тогда Конституции СССР, регулирующие социальные отношения, составляли конституционные основы социальной политики Советском государства. При этом под термином «конституционные основы» понималась определенная совокупность норм основного закона, которая выделялась по объекту регулирования.

Конституционные основы социальной политики государства разделялись на несколько элементов: основы повышения благосостояния народа, основы совершенствования социальной классовой структуры советского общества, основы национальной политики, основы правового положения граждан в социальной сфере. За каждым из них стоят неоднородные по своему характеру регулируемые Конституцией СССР общественные отношения. Это, пользуясь терминологией Конституции, отношения, связанные с процессом все более полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей людей, улучшением условий и охраны труда, развитием общественных фондов потребле­ния; с совершенствованием социально-классовой структуры Общества, стиранием существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом; со всесторонним развитием и сближением всех нации и народностей; с расшире­нием реальных возможностей для применения гражданами своих творческих сил, способностей и дарований, для всестороннего развития личности; с развитием государственных систем здраво­охранения, социального обеспечения, народного образования и т.д.

Такая классификация общественных отношений, составляю­щих содержание конституционных основ социальной политики, была, разумеется, условна, так как социальные процессы взаимосвяза­ны, а социальное развитие неотделимо от политического, эконо­мического и духовного развития советского общества. Перечень общественных отношений, регулируемых Конститу­цией СССР 1977 г. и составляющих содержание конституционных основ социальной политики, свидетельствует о стремлении зарегламентировать по возможности все социальные процессы, осуществить, как отметил С.С. Алексеев, «глобальное огосударств­ление социальной жизни»¹⁸.

Политика максимально широкого охвата конституционным ре­гулированием социальных отношений обусловила и такие методы регулирования как закрепление итогов социальных преобразований и достижений и установление основных целей деятельности государства в сфере социального развития.

Что касается закрепления в Конституции итогов социальных преобразований, то это само по себе имеет положительное зна­чение для упрочения новых социальных отношений, их норма­тивного оформления. Однако некоторые из конституционных фор­мулировок оказались явно надуманными. Так, утверждение в преамбуле Конституции о сложившемся социально-политическом идейном единстве советского общества, о построении развитого социалистического общества, «в котором постоянно растет благо­состояние народа», об обществе зрелых социалистических обще­ственных отношений, «в котором сложилась новая историческая общность людей – советский народ», носила демагогический ха­рактер, лишено серьезного научного обоснования.

Глава III Конституции СССР «Социальное развитие и культура» наполнена политико-правовыми установками государству. Подобные установки были названы государствоведами нормами особого рода, нормами-целями, «ориентирующий характер кото­рых выражается, прежде всего, в своеобразных социальных обя­зательствах государства перед обществом»¹⁹. Таковы, например, Положения, определяющие высшую цель Советского государства – построение бесклассового коммунистического общества, а также содержание ст. 20 Конституции и др.

Обоснованно ли конституционное закрепление подобных программных установок? Опыт конституционного строительства в СССР свидетельствует о том, что ни одна из советских конституций не была в стороне от закрепления социальных целей и задач. Впрочем, в докладе о проекте Конституции 1936 г. И.В. Сталиным была изложена концепция, в соответствии с которой конституция не должна содержать каких-либо программных деклараций, что она «должна говорить о том, что уже есть, что уже добыто и завоевано теперь, в настоящем»²⁰. Тем не менее, сталинская Конституция 1935 г. не была свободна от целевых социальных установок. А в первой Советской Конституции – Конституции РСФСР 1918 г. – были возведены в ранг конституционных задач уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления на сословия, обеспечение социальных прав граждан и т. д.

Вместе с тем, необходимо отметить, что конституция не должна быть программным документом, как и не должна «говорить» лишь о том, что «добыто и завоевано». По мнению Б.Н. Топорнина, задача конституции состоит прежде всего в том, чтобы регулировать реальные общественные отношения, составлять правовую основу жизни и развития данного, а отнюдь не будущего общества²¹. Конституция – это Основной закон, следовательно, она должна быть документом не программно-целевым, а сугубо юридическим.

Специфика регулирования Конституцией СССР основ социальной политики состояла также в том, что многие конституционный нормы не являются нормами прямого действия. Иногда их определяют как нормы-принципы, выступающие в качестве политики правовых ориентиров. В общей системе регулирования социалистических общественных отношений²². Конституция провозглашала также нормы-обязательства, поскольку в них речь шла об обязательствах государства перед обществом, например способствовать усилению социальной однородности общества, (тираний классовых различий, существенных различий между городом и деревней (ст. 19).

В Конституции СССР было сконструировано до десятка положений, характеризующих роль Советского государства в той или иной области социального развития: «государство способствует (ст. 19), «государство заботится» (ст. 21, 27), «государство ставит своей целью» (ст. 20), «государство обеспечивает» (ст. 23, 25, 26), «государство осуществляет курс» (ст. 23), «государство поощряет» (ст. 24, 27), «государство содействует» (ст. 24), «государство проявляет заботу» (ст. 53) и др. Все эти формулировки доказывают в основном опосредованный характер деятельности государства в социальной сфере, и они не дали на практике реальных гарантий социальной защищенности человека, ибо в них, что совершенно очевидно, слишком много туманных обещаний о заботе, содействии, поощрении и т.п. В этих положениях Конституции не сформулировано четкой и прямой ответственности государства перед личностью, что должно быть одним из элементов демократического правового государства.

В этой связи, как представляется, найти убедительные аргументы в пользу выделения в правовой системе советского государства особого социального права затруднительно. Концепцию такой отрасли права, которое бы включило все нормы, регулирующие социальные отношения, обосновать было бы очень сложно прежде всего потому, что пред­мет регулирования был слишком разнороден и социальные отношения регулировались различными отраслями права.

Советское социальное законодательство включало законодательные акты о труде, о здравоохранении, о социальном обеспечении, о народном образовании, о жилье. Это частично гражданское и семейное законодательство, а также другие нормативные акты, регулирующие социальные стороны экономической, политической и духовной жизни общества.

В целом отметим, что действующее в 1970-х – 1980-х годах советское социальное законодательство склады­валось в течение ряда десятилетий. Практика выявила определенные противоречия между новыми потребностями и возникающими интересами населения и общества в целом с правовыми нормами, которые устаревали. Правовая система, формировавшаяся в предшествующие десятилетия, была ориентирована главным образом на экстенсивные способы ведения общественного производства. Она «защищала некоторыми своими институтами и нормами социальное иждивенчество многих работников, прежде всего уравниловку в оплате труда...»²³.

Некоторые социальные отношения вообще не подвержены право­вому воздействию либо испытывают его весьма косвенно и отдаленно. Пределы действия права, как отмечает С.С. Алексеев, детерминированы социально обусловленной мерой использования его социально полезных свойств. Функционирование права, полагает он, которое «не дотягивает» до социально обусловленной меры или, наоборот, выходит за ее границы, может не только оказаться не эффективным, но и повлечь за собой негативные социальные последствия – неорганизованность общественных отношений или их излишнюю регламентацию («заорганизованность»)²⁴.

Так, если в регулировании отношений распределения, улучше­ния условий труда и жизни советских людей роль права усили­валась, то этого нельзя было сказать о развитии социально-классовой структуры, составляющей крупнейшее звено социального развития общества. Здесь «право не служит средством прямого рас­пределения индивидов по социальным позициям»²⁵. Оно лишь содействует прогрессивным изменениям социально-классовой и социально-демографической структуры общества, не выдвигая никаких запретов для социальных перемещений.

Различные сферы социального развития урегулирования правом в СССР были неодинаково. Одним «повезло» больше – они имели Основы Законодательства Союза ССР и союзных республик и соответственно республиканские законы, другие сферы были урегулированы лишь подзаконными актами, а нередко – лишь ведомственными инструкциями. Это, безусловно, не вполне соответствовало общепринятому мнению о том, что правовое положение личности должно определяться не подзаконными актами, а исключительно зако­ном²⁶. Кроме того, содержание многих норм нрава, регулирующих социальные отношения, не отвечало этому важному требованию – они были изданы Правительством СССР и правительствами союзных республик, министерствами и ведомствами. Ха­рактерным примером в этом смысле является трудовое законодательство. На каждую статью КЗоТа приходилось по нескольку постановлений Правительства, инструкций и разъяснений Госкомтруда СССР, ВЦСПС, по­становлений Верховного Суда СССР²⁷.

Рассматривая вопрос советского законодательства в области социального обеспечения 1970-х –1980-х годов, необходимо коснуться и вопроса о так называемом «закрытом» праве. Речь идет о неопубликованных в официальных изданиях правовых актах, которыми предоставлялись социальные привилегии отдельным категориям и группам населения. Эти привилегии достаточно широко известны, о них трудящиеся писали в центральные газеты и журналы, в государственные и партийные органы.

С точки зрения права очевидно, что эти привилегии, льготы или преимущества каким либо категориям, группам или слоям населения, предоставляемые «закрытыми» решениями, не соответствовали общепринятым правовым нормам. Ликвидация этой системы, по мнению В.З. Роговина, придало бы советскому социальному законодательству больший авторитет не только потому, что через определенные каналы эти решения становились известными, но и в силу того, что они были «направлены на углубление дифференциации в получении бесплатных социальных услуг»²⁸. При принятии решений, устанавливающих преимущества отдельным категориям населения, на всех уровнях социального управления в условиях советской идеологической системы необходимо было учитывать то, содействуют ли такие решения укреплению принципа социальной справедливости.

Использованная литература:

1. 
   Алексеев С. Общечеловеческие ценности и социализм//Правда. 1989.
   
2. 
   Алексеев С.С. Общая теория права. – М., 1981. – Т. 1. – С. 190.
   
3. 
   Арбатов Г., Баталов Э. Политическая реформа и эволюция Советского государства // Коммунист. – 1989. – № 4. – С. 41.
   
4. 
   Афанасьев Н.Г. Научное управление обществом. – М., 1968. – С. 24.
   
5. 
   Ваглай М. Свобода и государство//Известия. – 1989. – 19 мая.
   
6. 
   Венгеров А.Б. Дисциплина перестройки: противники и сторонники // Сов. государство и право. – 1987. – №8. – С. 7.
   
7. 
   Забота пар­тии и правительства о благе народа. – М., 1974, 1980, 1985.
   
8. 
   Замошкин С. Сколько дней в неделе: Об устаревших нормах в Пудовом законодательстве // Известия. – 1987. – 14 нояб.
   
9. 
   Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. – М.: Наука, 1990. – С. 17.
   
10. 
    Лившиц Р.3. Социалистический идеал и правовое государство// Социалистическое правовое государство: Проблемы и суждения. – М., 1989. – С. 91.
    
11. 
    Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Социалистическое государство. – М., 1972. – С. 125.
    
12. 
    Морозова Л.А. Конституционное регулирование в CCCР. – М., 1985.
    
13. 
    Пиголкин А., Поленина С. Опять об инструкциях // Известия. – 1987. – 22 сент.
    
14. 
    Политическая система развитого социалистического общества. – М., 1984. – С. 123.
    
15. 
    Попков В.Д. Социальная политика Советского государства и право. – М.. 1979;
    
16. 
    Правовая система социализма: Понятие, структура, социализма: Понятие, структура, социальные связи. – М., 1986. – Т. 1. – С. 72.
    
17. 
    Роговин В.3. Социальная политика в развитом социалисти­ческом обществе: (Направления, тенденции, проблемы). – М., 1980.
    
18. 
    Роговин В.З. Общество зрелого социализма: социальные проблемы. – М., 1984. – С. 13.
    
19. 
    Социалистическое конституционное право: Конституционный статус гражданина. – М., 1989. – С. 19, 20.
    
20. 
    Социальная политика КПСС в условиях развитого социализма. – М., 1979;
    
21. 
    Социальная политика коммунистических и рабочих партий в социалистическом обществе. – М., 1979;
    
22. 
    Социальная политика Советского государства: Укрепление ведущей роли рабочего класса в социалистическом строительстве. – М, 1985;
    
23. 
    оциальная политика КПСС на современном этапе. С. 28.
    
24. 
    Спиридонов Л.И. Социальное развитие и право. – Л., 1973. – С. 202.
    
25. 
    Сталин И.В. Доклад о проекте Конституции СССР: Конституция (Основной закон) СССР. – М., 1937. – С. 22.
    
26. 
    Стенографический отчет XVIII съезда ВКП(б). – М., 1939. – С. 144-145.
    
27. 
    Степанов И.М. Конституция и политика. – М., 1984. – С. 29-30.
    
28. 
    Теоретические основы Советской Конституции. – М., 1981. – С. 33.
    
29. 
    Тихомиров Ю.А. Проблемы теории социалистической конституции // Сов. государство и право. – 1978. – №2. – С. 6.
    
30. 
    Топорнин П.Н. Конституция в социалистическом правовом госу­дарстве // Социалистическое правовое государство: Проблемы и суждения. – М., 1989. – С. 28.
    
31. 
    Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности. – Минск, 1981.