Юрий ГАГАРИН, начальник Управления перспективного развития и правового обеспечения Федерального агентства лесного хозяйства

МОЖНО ЛИ ПОСТРОИТЬ ДОМ В ЛЕСУ?

Четырнадцать простых вопросов про новую редакцию Лесного кодекса

Кому выгодно принятие нового Лесного кодекса? Зачем он вообще нужен?

Задачами нового Лесного кодекса являются за наряду с повышением качества лесов и уровня их защищенности создание правовых условий для комплексного развития лесного комплекса, роста инвестиционной привлекательности лесного сектора экономики, повышение уровня интеграции лесного бизнеса и создание новых рабочих мест в лесных регионах страны.

Россия занимает первое место по запасам древесины (82 млрд кубометров), но только четвертое по заготовкам леса (в 2005 году – 184 млн кубометров). Что касается стоимостных объемов лесной продукции, поставляемой на внутренние и мировые рынки, то здесь Российская Федерация значительно проигрывает всем ведущим лесным державам: Финляндии – в 1,4 раза, Канаде – в 2,8 раза.

Лесной кодекс, который был принят в 1997 году, определил основным направлением развития лесопользования долгосрочную аренду лесов, которая к настоящему времени стала приоритетной формой доступа к лесным ресурсам: в условиях аренды сегодня заготавливается около 2/3 общего количества древесины. В то же время по причине неразвитости законодательства сложившиеся сегодня договорные отношения с арендаторами почти не затрагивают другой стороны вопроса, а именно – восстановления лесов, обеспечения их охраны от пожаров и вредителей. Современная ситуация, при которой бизнес (как российский, так и международный) пользуется лесными ресурсами, получая при этом прибыль, а государство финансирует содержание и восстановление лесов, по меньшей мере абсурдна.

Прошедшие восемь лет развития арендных отношений позволили арендаторам получить реальный опыт ведения лесного хозяйства. С учетом этого опыта законодатель принимает решение о передаче лесопользователю бремени ответственности за воспроизводство лесов на лесных участках, переданных в аренду. И новая редакция Лесного кодекса не декларативно, а нормативно провозглашает принцип «срубил – посади».

Структурные преобразования в управлении государством также потребовали про­ведения децентрализации лесоуправления. Это решение отражает желание и готовность регионов самостоятельно управлять своими лесными ресурсами в увязке с развитием лесопромышленного комплекса. Новые условия частично уже были заданы в хорошо известном 199-ФЗ. Они будут закреплены и развиты в новой редакции Лесного кодекса.

Кроме того, в ответ на вопрос, кому выгодно принятие новой редакции Лесного кодекса, могу предложить вниманию читателей следующую экспертную оценку. Если заложенные в кодексе новации сработают хотя бы на треть, то уровень использования лесных ресурсов и их переработки возрастет на 20–25% уже в ближайшие пять–семь лет. Такой результат выгоден всем: обществу, государству, бизнесу.

Как создавался новый Лесной кодекс? Использовался ли опыт других развитых стран?

Новая редакция кодекса наряду с традиционными подходами к ведению лесного хозяйства в России содержит в себе и опыт других лесных держав.

Так, например, в аналогии с лесным законодательством Германии Лесной кодекс относит всю заготовку леса к предпринимательской деятельности и уходит от существующей сегодня классификации рубок главного и промежуточного (некоммерческого) пользования. При этом рубки подразделяются только на сплошные и выборочные, вне зависимости от целей их проведения.

Из канадского опыта ведения лесопользования заимствованы лесная декларация, элементы территориального планирования лесов и подходы к региональному лесоуправлению.

Скандинавские методы ведения лесного хозяйства нашли отражение в части повышения интенсивности лесопользования за счет предварительных (до возраста спелости) рубок-«прореживаний».

И, конечно же, учтен общемировой опыт восстановления вырубленных лесосек – это отнесено кодексом к ответственности лесопользователя и бизнеса в целом.

Справятся ли регионы с делегированными им полномочиями? Хватит ли выделяемых субвенций?

В рамках новых правовых условий субъекты Федерации наделяются всеми правами и полномочиями в использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов.

В федеральном ведении сохраняется крайне ограниченный перечень функций:

а) дистанционный мониторинг лесов на предмет охраны и защиты лесов от пожаров, вредителей, болезней и незаконных рубок;

б) государственный мониторинг учета и инвентаризации лесов (при этом предполагается, что все лесопроектные работы будут выполняться по заказам и на средства лесопользователей);

в) лесное семеноводство с ориентацией на ценные породы с улучшенными наследственными свойствами;

г) отраслевая наука и образование;

д) лесохозяйственное нормирование (все нормы впервые будут дифференцированы по лесорастительным районам, предусмотренным новым Лесным кодексом).

Такое распределение прав и полномочий соответствует опыту стран с максимальной децентрализацией управления лесами, в частности Канады.

Процедура делегирования полномочий предусматривает передачу в ведение субъектов РФ всех государственных инструментов лесоуправления, включая территориальные органы Рослесхоза, лесхозы, пожарно-химические станции, авиабазы и другие обеспечивающие подразделения. Исключения составят ФГУП «Рослесозащита», «Центрлессем», «Центрлеспроект», на базе которых будет создана функциональная сеть представительств собственника по исполнению федеральных функций.

На финансирование указанных полномочий федеральный бюджет предусматривает выделение субвенций регионам в объеме затрат 2006 года с учетом коэффициентов-дефляторов. В то же время законодательство не исключает и привлечение средств на ведение лесного хозяйства субъектами Федерации. Соответствующие возможности, безусловно, у них имеются: в 2005 году лесной доход, отчисляемый в бюджеты субъектов Федерации, составил 3,8 млрд рублей, и есть все предпосылки к тому, чтобы в ближайшие годы эта цифра возросла в 1,5–2 раза.

Одновременно предполагается значительное снижение государственных затрат на воспроизводство в тех лесах, которые переданы в аренду. На 130 млн га таких лесов лесовосстановлением займутся, как уже было отмечено, арендаторы.

Как проконтролировать эффективность исполнения регионами новых полномочий?

Федеральный центр оставляет за собой три важнейших инструмента собственника, обеспечивающих контроль за состоянием, использованием и воспроизводством лесов:

а) нормативно-правовое регулирование лесных отношений – это сфера деятельности Министерства природных ресурсов РФ;

б) надзор и контроль за исполнением законодательно установленных норм и правил по использованию лесов и ведению лесного хозяйства – эти функции будет выполнять Росприроднадзор;

в) мониторинг за состоянием лесов, полнотой и качеством исполнения делегированных полномочий, ведение лесного реестра и кадастра, финансирование лесохозяйственных мероприятий за счет субвенций – эти функции возлагаются на Рослесхоз.

Способен ли новый кодекс стимулировать развитие ЛПК?

Новая редакция Лесного кодекса наряду с передачей ответственности по ведению лесного хозяйства значительно расширяет права лесопользователя. Арендатор, заключивший договор аренды на условиях новой редакции Лесного кодекса, приобретает права:

а) декларативного лесопользования (переход от лесорубочного билета к лесной декларации);

б) сдачи участка в субаренду, передачи своих прав и обязанностей по договору третьим лицам, осуществлять залог арендных прав, вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал;

в) заключения договора аренды лесного участка на новый срок без проведения конкурсных процедур при должном исполнении обязательств завершенного договора (пролонгация существующих договоров).

При организации использования лесных ресурсов арендатору разрешается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, складов, производств предварительной переработки древесины и других объектов).

В целях снижения эксплуатационных затрат и увеличения выхода лесной продукции с единицы лесной площади арендатор получает право проведения на арендованном участке всех видов рубок (включая рубки ухода, санитарные и прочие рубки как в эксплуатационных, так и в защитных лесах, определенных для освоения с учетом режима их использования). При аренде лесного участка кодексом допускается комплексное освоение лесных ресурсов по всем видам лесопользования.

Указанные преференции позволят лесопромышленному комплексу перейти на интенсивный путь развития.

Повысится ли инвестиционная привлекательность лесного комплекса?

Решение данной задачи являлось ключевым моментом в развитии лесного сектора экономики. Приход инвестиций в отрасль позволит сделать качественный скачок в использовании лесов и, соответственно, повысить уровень ведения лесного хозяйства. Мировой опыт показывает, что только эффективный лесопользователь, получающий от переработки леса высокую добавленную стоимость, способен направлять значительные средства на воспроизводство лесного ресурса.

Главный инструмент обозначен в Лесном кодексе – инвестиционные соглашения при осуществлении крупных проектов в увязке с развитием лесной инфраструктуры. Новая редакция Лесного кодекса предусматривает заключение договоров аренды без проведения аукциона для реализации инвестиционных соглашений в целях создания и эксплуатации лесоперерабатывающей инфраструктуры, которая включает в себя объекты лесопильного производства, деревообработки, энергетики и транспорта.

В целях создания преференций инвестору кодекс допускает залог прав аренды лесного участка для привлечения внешних инвестиций и заимствований. Гарантиями сохранения инвестиционных вложений арендатора в лесную инфраструктуру является механизм пролонгации договора аренды. Это очень важные привилегии, о которых давно говорили лесопромышленники и которые призваны значительно улучшить инвестиционный климат в лесной промышленности.

Сегодня на стадии разработки и согласования находится стратегия развития лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности до 2015 года. Эта программа предполагает реализацию свыше сотни крупных проектов по глубокой переработке древесины в ведущих лесосырьевых регионах страны. В их составе – проекты по транспортной и энергетической инфраструктуре, включая строительство лесовозных дорог.

Как можно будет приобрести лесной ресурс?

Предусматривается четыре вида процедур доступа к лесным ресурсам:

а) инвестиционный конкурс;

б) аукцион на право заключения договора аренды лесного участка сроком от 10 до 49 лет;

в) аукцион на право заключения договора купли-продажи аренды лесных насаждений на сруб на срок до одного года;

г) договор купли-продажи лесных насаждений на сруб для удовлетворения собственных нужд граждан на срок до одного года.

Открыта возможность субаренды лесных участков. Заготовленная круглая древесина и пиломатериалы будет, как и все последние годы, в значительных объемах выходить на многочисленные рыночные площадки.

Смогут ли простые люди отдыхать в лесу, собирать грибы, ягоды?

Новый Лесной кодекс не предусматривает каких-либо дополнительных ограничений по всем этим позициям.

Как и в прежние годы, уполномоченные органы исполнительной власти вправе вводить ограничения на пребывание граждан в лесах исключительно в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности лесов, а также безопасности самих граждан при проведении арендаторами лесозаготовительных и других работ, соответствующих условиям аренды.

Кроме того, как и прежде, предусмотрены ограничения на пребывание граждан в орехово-промысловых зонах, лесоплодовых насаждениях и лесосеменных заказниках, а также на лесосеменных плантациях и постоянных лесосеменных участках.

Можно ли построить дом в арендованном лесу?

Новый Лесной кодекс допускает воздвижение строительных объектов на лесном участке, взятом в аренду для рекреационного лесопользования. Действительно, использовать лес для туристических или спортивных целей, не имея необходимой инфраструктуры и сооружений, просто невозможно. Как, например, можно представить себе горно-лыжную зону без специально оснащенного спуска, дома отдыха, той же парковки? Здесь не должно быть каких-либо недоразумений.

Другое дело, если площадь строительства достигает площади переданного в аренду участка лесного фонда. К примеру, арендатор взял в аренду 1 га леса для рекреационного лесопользования и на нем построил дом, баню, стоянку общей площадью, приближающейся к 1 га. Это, естественно, недопустимо. Для этого существует экологическая экспертиза, через которую, перед тем как участок перейдет в аренду, должен пройти каждый проект будущего лесопользования. Эта экспертиза позволяет компетентно определить, насколько целесообразно и в каком объеме строительство того или иного объекта недвижимости на передаваемом в аренду лесном участке.

Предполагается ли частная собственность на лес? Заложен ли механизм его постепенной приватизации?

Ст. 8 законопроекта устанавливает федеральную собственность на лесные участки в составе земель лесного фонда.

Кто будет заниматься лесным хозяйством?

На арендованных участках леса обеспечение противопожарной и санитарной профилактики, мер по воспроизводству лесов возложено на арендатора, который осуществляет их в соответствии с утвержденным проектом освоения лесов.

При этом государство обеспечивает выполнение публичных функций: тушение лесных пожаров, проведение истребительных лесозащитных мероприятий, охрану лесов от правонарушений, в том числе самовольных рубок.

Выполнение работ по организации использования, охране, защите и воспроизводству лесов, не переданных в аренду, организуется государственными лесничими в соответствии с лесохозяйственным регламентом, на условиях конкурсного доступа к осуществлению указанных работ граждан и юридических лиц.

Что будет с лесхозами?

В срок до 1 января 2008 года они подлежат преобразованию из статуса бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы. Предположительно – в государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении субъектов Федерации. Основным видом деятельности лесхозов станет предоставление хозяйственных услуг в области охраны, защиты и воспроизводства лесов на договорных условиях. Наряду с платой за оказание услуг в сфере лесного хозяйства Лесной кодекс предусматривает для лесхозов некоторые преференции: в частности право краткосрочного пользования на соответствующих лесных участках на бесконкурсной основе.

Что будет с лесной охраной?

Функции государственной лесной охраны будут сохранены за сотрудниками Росприроднадзора. Дополнительно указанными функциями новая редакция Лесного кодекса наделяет также лесничих и их помощников.

Что будет с лесоустройством? Возможна ли его приватизация?

Лесной кодекс включает в состав лесоустройства несколько видов работ, в частности:

а) установление границ лесничеств, лесопарков и квартально-визирной сети в них (лесных кварталов и лесотаксационных выделов);

б) установление в пределах лесничеств и лесопарков границ эксплуатационных, защитных и резервных лесов, а также особозащитных участков лесов;

в) таксацию лесов (выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов);

г) проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов;

д) формирование лесных участков.

Указанные работы будут приобретаться на рынке услуг, их заказчиком может выступить любое заинтересованное лицо, обладающее правами на лесные участки. Исполнителем лесоустроительных работ может быть организация, обладающая соответствующим опытом и знаниями в данной области. Итоговая продукция лесоустроительных работ подлежит государственной экспертизе и утверждению.

Лесоустроительные предприятия уже сегодня включены в план приватизации, и новый Лесной кодекс сохраняет эти требования.