Энд64

Редактор:

Энд 64 Чарльз Ф. Эндрейн. Сравнительный анализ политических систем. Эффектив­ность осуществления политического курса и социальные преобразования. Пер. с англ. М.: Издательский дом «ИНФРА-М», Издательство «Весь Мир», 2000. — 320 с.

ISBN 5-7777-0094-2 («Весь Мир») ISBN 5-16-000438-6 («ИНФРА-М»)

Когда мы смотрим на политическую карту мира, то вряд ли нам приходит в голову мысль провести скрупулезный анализ всего многообразия существую­щих на Земле политических систем. Эту сложную, но выполнимую задачу поста­вил в своей книге профессор Ч. Эндрейн. Он не только сравнил различные по­литические системы, выявил общее и особенное в их функционировании, но и рассмотрел роль элит, групп и отдельных индивидуумов в проведении политиче­ского курса. Книга, пользующаяся большой популярностью в странах Запада, ныне станет доступна и нашему читателю, постоянно ощущающему потреб­ность в учебной литературе по политическим наукам. Ее издание рекомендова­но Российской ассоциацией политических наук.

Издательство «Весь Мир», 2000

Обилие литературы по политологии в книжных магазинах — будь то учебник (с грифом «рекомендовано для студентов» такого-то и та­кого-то учебного заведения), хрестоматия (конечно, с «древнейших времен и до наших дней») или популярное издание (в котором автор обязуется «просто и доходчиво» рассказать о сложных проблемах по­литологии), одновременно и радует и настораживает. Радует, по­скольку политология заняла прочное место в ряду общественных дисциплин, без которых ныне немыслимо получение образования студентом, собирающимся связать свою жизнь и карьеру с полити­кой, и настораживает из-за разноголосицы авторов, которые либо употребляют одни и те же термины, но вкладывают в них прямо про­тивоположный смысл, либо не видят смысла в том, чтобы термины, ими введенные, соответствовали уже устоявшимся. В результате мы имеем и «сравнительную» политологию, и «компаративную», «акто­ров» и «группы по интересам»... Перечисление может быть продол­жено до бесконечности. Необходимо как-то «договориться» и облег­чить жизнь и авторам, и читателям, поэтому издатели видят свою за­дачу в том, чтобы снабдить и тех и других словарно-справочной ли­тературой по политологии*, а также фундаментальными теоретичес­кими работами, в которых подходы и трактовки важнейших вопро­сов политологии отодвигают на второй план проблемы терминоло­гии. Именно к таким работам принадлежит книга Чарльза Эндрейна, профессора политологии в Университете Сан-Диего.

* В издательстве «Весь Мир» вскоре выйдет в свет Оксфордский толко­вый словарь «Политика».

5

Опубликованная в 1994 году, она не утратила своего значения и может служить своего рода компасом для тех, кто задался вопросом о многообразии существующих в мире систем и том воздействии, ко­торое они оказывают на экономическую структуру общества и пове­дение индивида.

Объектом пристального внимания автора становятся как страны Востока (Китай, Южная Корея), так и Западной и Восточной Евро­пы (Великобритания, Швеция, Россия), при этом механизм функци­онирования той или иной политической системы рассматривается в строго временных и историко-культурных рамках - это может быть конфуцианский Китай, либо сталинская Россия, либо Швеция в пе­риод правления социал-демократов. В результате сравнительного или, если хотите, компаративного анализа Ч. Эндрейн вычленяет че­тыре типа политических систем: бюрократическую, авторитарную, согласительную и мобилизационную и дает читателю возможность ознакомиться с параметрами развития каждой из них. Вопрос о функционировании политических систем автор тесно увязывает с идеей социального прогресса и грустно констатирует, что «все систе­мы, к какому бы типу они ни принадлежали, демонстрируют несо­впадение намерений и реальных результатов». Однако не на этой гру­стной ноте профессор политологии завершает свою книгу, устремляя взор из века XX в век XXI: «При любой системе люди продолжают надеяться на такую государственную политику, которая принесет им больше прав, экономическое изобилие и облегчит им развитие ра­венства». Решать вопросы наиболее приемлемого политического ус­тройства придется новому поколению, которое войдет в следующее тысячелетие, вооруженное знаниями, почерпнутыми, по нашему мнению, из таких книг, как книга Эндрейна. Именно молодежи, сту­денчеству адресуют это издание многочисленные зарубежные рецен­зенты, отмечая ее неординарность и манеру изложения.

Издательство «Весь Мир» с радостью присоединяется к рекомен­дациям специалистов и предлагает книгу Эндрейна учащимся, овла­девающим азами политических наук, преподавателям, читающим курс лекций по политологии, а также тем, для кого политика являет­ся сферой профессиональной деятельности.

Посвящается A. W.A.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Начиная с середины 70-х годов нашего столетия во всем мире происходило ухудшение экономической ситуации. Промышлен-■ но развитые и развивающиеся страны, бывшие социалистиче­ские государства Восточной Европы столкнулись с проблемами, вызванными инфляцией, безработицей, замедлением темпов развития и усилением неравенства в распределении доходов. Ес­ли период с 50-х до начала 70-х годов представлял собой «золотой век» индустриальных капиталистических стран, то после 1973 г. темпы экономического роста стали замедляться, усилились инф­ляция и безработица. В ряде стран, среди которых США, Велико­британия и даже Швеция, углубилась пропасть между бедными и богатыми. В Восточной Европе после 1975 г. также имели место падение темпов экономического развития, рост инфляции; про­ведение стратегий, нацеленных на демонтаж административно-командных экономических систем, обернулось повышением цен и нестабильным положением в сфере занятости. Поощрение дифференцированного подхода к оплате труда как метода повы­шения его производительности привело к увеличению неравен­ства в доходах. В конце 70-х годов такая же ситуация сложилась в странах Латинской Америки, Африки и Ближнего Востока. Избе­жать экономического кризиса, вызванного вхождением в систему капиталистической экономики, удалось лишь немногим разви­вающимся странам, главным образом восточноазиатским.

В этой книге речь в первую очередь пойдет о воздействии по­литического устройства на экономику и о социальных последст­виях изменений образа правления. Политические системы вклю­чают в себя три аналитически различаемые составляющие: соци­ально-политические структуры, культурные ценности и отдель-

7

ные линии поведения. Автор рассматривает различные институ­ты, организации и группы, от которых зависит формулирование той или иной политики. В работе анализируется процесс, в ходе которого привносимые названными структурами ценности трансформируются в те или иные приоритеты текущей полити­ки, такие, как, например, стимулирование экономического роста или уравнивание доходов. В поведенческом плане автора интере­суют действия политических лидеров и параметры вовлечения в политику всей совокупности граждан. Структурный, культурный и поведенческий аспекты взаимосвязаны. Мотивы поведения от­дельных людей, специфика восприятия ими происходящего, их индивидуальные установки и образ действий становятся понят­ными благодаря изучению микрополитических аспектов процес­са проведения политики. Индивиды управляют структурами, да­ют ту или иную трактовку культурных ценностей и, тем самым, могут вносить изменения в макрополитические составляющие. Структурные и культурные аспекты не только ограничивают дей­ствия отдельно взятых людей, но и способствуют принятию ими решений, ведущих к системным изменениям.

Подобный целостный подход к рассмотрению политических систем дает возможность связать теорию с практикой. Общие те­ории функционирования систем рассматриваются применитель­но к некоторым конкретным случаям. Теория стимулирует отбор наиболее важных проблем, может объяснить социально-полити­ческие последствия и предложить интерпретацию многосложно­го мира. Анализируя такие случаи в широких временных и про­странственных рамках, автор показывает, настолько неодинако­во одно и то же теоретическое положение объясняет происходя­щее в зависимости от конкретных условий.

Во Введении раскрывается взаимосвязь таких понятий, как ка­питализм, социализм и политическая демократия. В первой главе проведен сравнительный анализ четырех типов политических си­стем, и дана оценка их ориентации на демократические свободы, социалистическое планирование или капиталистическое накоп­ление: народная (племенная), бюрократическая авторитарная, со­гласительная и мобилизационная. Данная классификация стро­ится по трем параметрам: 1) ценностные иерархии и интерпрета­ция культурных ценностей, оказывающих решающее воздействие на формирование политических приоритетов; 2) воздействие на политический процесс со стороны таких структур, как правитель­ство, политические партии, социальные группы внутри страны, различные иностранные институты; 3) поведение лидеров и масс. Четыре главы первой части посвящены исследованию того спосо-

ба формирования политики, который отличает каждый из назван­ных типов, а также рассмотрению конкретных обществ, являю­щихся олицетворением этих абстрактных моделей. Иллюстрация­ми народной (племенной) системы служат сан (бушмен) и ибо. В главе 3 проводится сравнение трех азиатских бюрократических авторитарных режимов: конфуцианского Китая, Японии эпохи Мэйдзи и современной Южной Кореи. В главе 4 рассматривают­ся Швеция и Великобритания, являющиеся примерами социал-демократической и либерально-демократической разновидно­стей согласительной системы. В главе 5 исследуется мобилизаци­онный процесс в период русской революции 1917 г., в сталинском Советском Союзе и Корейской Народно-Демократической Ре­спублике. При анализе этих примеров, обращается внимание на стратегии осуществления социальных преобразований и про­пасть, разделяющую цели и реальные результаты.

Во второй части исследуются системные преобразования, происходившие во всем мире на протяжении XX в. В главе 6 они анализируются с теоретической точки зрения. В следующих трех главах рассмотрены конкретные преобразования в мобилизаци­онной, бюрократической авторитарной и согласительной систе­мах на примере Германии, бывшего Советского Союза, Китая, Вьетнама, Южной Кореи, Тайваня, Ирана, Кубы, Бразилии, Ар-.гентины, Чили и Уругвая.

В заключительной главе современные структурные теории развития трактуются, исходя из функционирования вышеуказан­ных типов политических систем. Теории модернизации, зависи­мости и институциональная теория предлагают различные способы достижения таких целей, как права человека, экономи­ческий рост, равенство доходов и развитие личности, но из-за влияния культурных, структурных и поведенческих ограничений мало кому из политических лидеров удается этого достичь.

Появлению этой книги помогли очень многие. Первоначаль­ный вариант типологии политических систем принадлежит про­фессору Йельского университета Дэвиду Э.Эптеру. Сформулиро­ванные еще в 60-х-70-х годах, они и по сей день не утратили своей актуальности. В предложенном мной сравнительном анализе ис­пользуются его разработки применительно к преобразованиям в сфере политических систем. Ценные соображения по поводу по­следних событий в Центральной и Восточной Европе высказал сотрудник университета в Сан-Диего Айво К. Фейерабенд. Ри­чард С. Грипп постоянно консультировал меня относительно России, Китая и Тайваня. Знание Тай Минь Ханя Азии помогло мне лучше понять Китай, Южную и Северную Кореи. Профес-

9

сор Таусоновского университета Дэвид Дент выдвинул ценные идеи, касающиеся политики, проводимой США в Латинской Америке. Конструктивные предложения по структуре книги и более ясному изложению содержащихся в ней мыслей дали про­фессора Томас Магштадт из университета Небраски и Майкл Й. Дж. Кейн из университета Миссисипи. Также хочу выразить при­знательность коллективу издательства М. Э. Шарп, в частности, исполнительному редактору Майклу Веберу, редактору-коорди­натору Од Тиссен, производственному редактору Ане Эрлик и техническому редактору Сюзанне Шарп. Энн Лью быстро и вни­мательно перепечатала несколько вариантов рукописи.

Глава 1

На исходе XX в. с новой силой возобновились дискуссии о соот­ношении капитализма, социализма и демократии. В связи с кра­хом господства коммунистических партий в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе сторонники государственного социа­листического планирования перестали оказывать давление на процесс проведения политики. Теперь они конкурируют с пред­ставителями свободного рынка, утверждающими, что только ка­питализм, рыночная экономика и приватизация при отсутствии государственного регулирования способны улучшить нашу жизнь — принести мир, процветание, свободу и демократию. Эти же идеи получили распространение в Латинской Америке, Азии и Африке. В ситуации финансового дефицита, торгового дисбалан­са и повсеместного снижения темпов экономического роста — от Аргентины до Анголы — наблюдается ослабление государствен­ного контроля над экономикой. Под давлением Международно­го валютного фонда (МВФ) правительства идут на снижение рас­ходов в сферах социального обеспечения, здравоохранения и об­разования. Уменьшаются размеры субсидий, направляемых по­требителям-горожанам, частным и государственным предприя­тиям. Политики замораживают зарплаты и отпускают цены. Пра­вительственные чиновники лишаются работы. Государственные предприятия превращаются в частные фирмы. На смену фор­мальному правлению, осуществляемому военной элитой либо одной политической партией, приходят выборы на конкурент­ной основе. Все это свидетельствует о тенденции к ослаблению государственного контроля, росту влияния со стороны междуна­родных организаций и повышению роли негосударственного сектора экономики¹.

13

Либералы-плюралисты и более радикально настроенные де­мократы-социалисты скептически относятся к тому, что между рыночной экономикой и политической демократией якобы суще­ствует неразрывная связь. Согласно плюралисту Роберту Далю, нет единой политической или экономической модели, примени­мой ко всем обществам, поэтому политикам следует уделять боль­ше внимания конкретным проблемам, а не абстрактным построе­ниям. Обрести демократические ценности и достичь экономиче­ского процветания можно скорее с помощью смешанной эконо­мики, а не в рамках не знающей ограничений модели чистого ка­питализма. По мнению Даля, «рыночные экономики необходимы для существования демократических институтов, хотя только их недостаточно»². Занимающий более радикальную позицию И. Валлерстайн высмеивает тенденцию превращения «рынка» в некого идола, способного создать всеобщий рай на Земле:

Как подчеркивает Валлерстайн, ни в одном капиталистическом обществе не существует совершенной экономической конкурен­ции. Ключевая роль в принятии экономических решений принад­лежит государственным чиновникам. Они оказывают влияние на цены, регулируют конкуренцию, регламентируют порядок осуще­ствления различных экономических процедур и устанавливают \ правила, защищающие сделки и частную собственность. Соглас­но социалистам типа Дж. Петраса, в Латинской Америке капита­листическая демократия в состоянии обеспечить расширение из­бирательных прав, выборы на конкурентной основе и большую не­зависимость гражданского общества от государственного контро­ля. Однако некоторые особенности диктатуры сохраняются и по­сле того, как место военной клики занимает гражданское прави­тельство. Проведение в жизнь господствующей политической ли­нии приводит к объединению вооруженных сил, полиции и граж­данских служащих, с одной стороны, с землевладельцами, финан­систами и прочими предпринимателями — с другой. Политика строгой экономии углубляет пропасть между богатыми и бедными. От всего этого страдают крестьяне, профсоюзные деятели, мелкие торговцы, ремесленники и представители левых движений⁴.

Наличие различных подходов к проблеме соотношения между капитализмом, социализмом и демократией зависит отчасти от того, какой смысл вкладывается в эти туманные понятия. Наи­более интересна концепция Р. Даля. По его мнению, политиче­ская демократия подразумевает принятие ряда структурных мер, способствующих обеспечению широкого народного уча­стия в политической жизни и эффективную конкуренцию орга­низованных групп⁵. Й. Шумпетеру, автору книги «Капитализм, социализм и демократия»⁶, принадлежит мысль о том, что про­цедурная демократия означает институционализацию группо­вого конфликта, т.е. соперничество на выборах, свободу инфор­мации, наличие соответствующих возможностей для формиро- . вания оппозиции, нерепрессивный характер полиции и армии. Законодательные органы, суды, коалиционные политические партии, добровольные объединения ведут мирное соперничест­во за обладание политической властью. Способы прихода к вла­сти, ее реализации и передачи от одной команды к другой регу­лируются законами и неформальными правилами. Эти проце­дуры, а также структуры, играющие роль противовеса, ограни­чивают власть политиков, обязанных принимать решения «про­цессуально грамотно» и в соответствии с намеченными целями. Другой аспект политической демократии связан с особой ролью стихийного, добровольного участия. Демократия означает, что «демос» — народ — обладает законным правом и реальной воз­можностью активно участвовать в процессе выработки и осуще­ствления политики. Народ имеет возможность свободно выра­жать предпочтения тому или иному политическому курсу, полу­чать доступ к ведущим политикам, принимать решения относи­тельно проблем, которые образуют «повестку дня». Права уча­стия включают в себя право избирать лидеров, а также возмож­ность быть вовлеченными в самые разнообразные формы уча­стия в процессе принятия политических решений, особенно ор­ганизованные, выступающие против власть предержащих, от­дельных курсов публичной политики, институциональных ме­роприятий и социально-экономических структур. Короче, по­литическая демократия предполагает свободу и равенство. Это дает право гражданам состоять в организациях, добивающихся, чтобы их политические предпочтения воплощались в ответст­венных публичных решениях. Политические лидеры и обще­ственность считают правомерным выражение противополож­ных точек зрения⁷.

15

Экономические системы можно классифицировать по двум параметрам: по форме собственности и распределения ресурсов. Так, капитализм предполагает частную собственность и рыноч­ное распределение, а социализм — государственную собствен­ность и государственное планирование. На практике же с точки зрения этих двух переменных все экономические системы пред­ставляют собой смешанные типы.

В рамках конкурентной капиталистической экономики ры­нок имеет меньше ограничений, чем при социализме. Фирмы об­мениваются своими товарами по определенным ценам; управля­ющие оплачивают рабочим труд; кредиторы ссужают деньги за­емщикам, согласным возвращать их с процентами. После второй ^ч мировой войны правительства стали проводить разного рода по­литики, регулирующие рынки товаров, труда и кредитов в усло­виях как капиталистической, так и социалистической экономи­ки. С тех пор «частный» рыночный сектор зависит от «обще­ственного» государственного сектора. Вместе с тем государствен­ные деятели в Восточной Европе серьезно ограничили функцио­нирование рынков. В отличие от них скандинавские социал-де­мократии не подавляли рынок, а управляли им⁸.

Если капитализм в силу своей специфики сокращает возмож­ности планирования, то демократический социализм, в особен­ности социализм государственный, предполагает широкое ис­пользование его механизмов. В условиях государственного соци­ализма Политбюро и Госплан не только формулируют общие приоритеты, но и дают подробные директивы относительно зара-

16

ботной платы, цен, валют, процентных ставок, торговли, инве­стиций, а также производства средств производства и потреби­тельских товаров. Сильный партийно-государственный аппарат передает приказы вниз по бюрократической лестнице. При этом ни профсоюзы, ни сами предприятия не обладают особыми пол­номочиями. При демократическом социалистическом прави­тельстве экономическое планирование намечает общие приори­теты. Сильная социал-демократическая партия конкурирует с другими политическими партиями. Профсоюзы и кооператив­ные объединения информируют о своих политических предпоч­тениях ведущих государственных деятелей. Эти организации вместе с частными предприятиями и потребительскими союзами осуществляют планирование на основе широкого общественного диалога, в результате чего достигается согласование частных ин­тересов в рамках общего политического курса⁹.

Общественная собственность тоже бывает нескольких видов. Лидеры коммунистических партий предпочитали сохранять го­сударственную собственность на землю и капитал. В то время как владельцем экономических ресурсов являлось правительство страны, использование их находилось под контролем партийных органов и министерств. Социалисты-демократы опирались на более плюралистические модели собственности. В североевро­пейских социал-демократических странах собственность имеет ограниченный характер. Государственными корпорациями руко-

водят независимые советы управляющих. Ведущие предприятия, например транспортные, находятся в собственности и под управ­лением региональных и городских администраций. В ведении местных властей и социальная сфера: образование, здравоохра­нение, жилье. Далее, в условиях социал-демократического прав­ления поддержкой пользуются квазиобщественные организации, такие, как кооперативы и профсоюзы. Это препятствует сосредо­точению всей собственности и контроля над ней исключительно в руках государственной бюрократии либо капиталистических корпораций и допускает к этому процессу альтернативные струк­туры. Тем самым социалисты-плюралисты надеются сделать уп­равление экономикой более демократичным¹⁰.

Характер политики, проводимой в условиях социалистической или капиталистической экономики, отчасти зависит от самой по­литической системы. Так, например, без централизованного уп­равления в масштабах нации, без сильной социал-демократиче­ской партии и согласованных действий профсоюзов у социали­стов-демократов не было бы организационных средств для реали^ зации собственных эгалитарных приоритетов в политике¹¹. По сравнению с рыночной экономикой, управляемой социал-демок­ратическими чиновниками, госсоциализм предполагает более же­сткий контроль правительства и преобладание государственных институтов над частными организациями. Правительство осуще­ствляет контроль над региональными и местными органами; цен­тральные экономические министерства руководят банками и го­сударственными предприятиями. Разработкой экономической политики занимается ленинистская партия. Партийное руковод­ство формулирует общеполитические задачи, взвешивает различ­ные варианты, выбирает оптимальную политическую линию, а за­тем контролирует ее проведение с помощью правительственных органов. Госсоциализм подчиняет частные экономические еди­ницы общественному контролю, осуществляемому могучей пар­тией-государством. Государство владеет физическим капиталом и землей. Сферой мелкого производства, торговли и услуг управля­ют кооперативы. Частных предприятий мало, единственное иск­лючение составляют приусадебные хозяйства колхозников. В от­личие от всего этого промышленно развитая капиталистическая экономика предполагает рассредоточение центров политической власти в виде согласительной системы. Частные капиталистиче­ские фирмы конкурируют между собой как на внутреннем, так и на мировом рынке. Центральное правительство не обладает вла­стными полномочиями для осуществления жесткого контроля над рыночным обменом — особенно на международной арене.

18

Государственные банки, корпорации и квазисамостоятельные не­правительственные организации остаются во многом неподконт­рольными как центральному кабинету министров, так и государ­ственным чиновникам. Политические партии не играют заметной роли в выборе политических курсов. Ведя борьбу за победу на выборах, они занимаются выработкой общих ориентиров, пред­ставляют некоторые требования избирателей, влияние их на процесс проведения в жизнь той или иной политики весьма огра­ничено¹².

Мы исходим из предположения, что политическая система функ­ционирует в виде того или иного способа «производства поли­тик». Это средство выработки и воплощения в жизнь решений, влияющих на общество в целом. Ставя в центр внимания взаимо­связи между целым и его частями, системные аналитики исследу­ют, каким образом определенные составляющие системы воздей­ствуют друг на друга и на систему в целом. Анализ частей систе­мы включает в себя три аспекта: 1) культурные ценности, форми­рующие политические задачи, такие, например, как ускорение

Нравственные ценности Власть государства над социальными группами

Слиты элитистская мобилизационная народная (ибо)

(Северная Корея)
Дифференцированы промышленно развитая согласительная

бюрократическая

авторитарная
(Южная Корея, 1961-1987)

Таблица 1.2. Ценности и поведенческие модели в политических системах

Нравственные ценности Политическая дистанция между

и материальные интересы управляющими и управляемыми

Большая | Малая

Слиты элитистская мобилизационная народная (кунг)

(СССР, 1929-1952)
Дифференцированы бюрократическая согласительная

авторитарная (Великобритания)

темпов роста и снижение инфляции; 2) власть, которой обладают структуры, в том числе правительства, партии, социальные объе­динения внутри страны и иностранные институты для воздействия на процесс; 3) поведение политиков и рядовых членов общества, не столь активно участвующих в принятии правительственных реше­ний. Три данных аспекта составляют основу типологии различных политических систем: народной (племенной), бюрократической, согласительной и мобилизационной¹³. Для понимания социально-экономических изменений, происходящих внутри отдельно взятой, системы, а также межсистемных политических трансформаций не­обходимо выяснить характер взаимодействий между тремя назван­ными аналитическими частями.

Как видно из табл. 1.1 и 1.2, указанные четыре типа политиче­ских систем различаются по культурному, структурному и пове­денческому параметрам. Если говорить о культурном аспекте, то в какой степени система основана на слиянии или дифференци­рованности духовных, нравственно-идеологических ценностей, с одной стороны, и материальных интересов — с другой? Какова структурная власть государства над социальными группами и на­селением вообще? Наличие сильной власти предполагает моно­полизацию механизмов принуждения, централизованное прав­ление, эффективную координацию различных сторон деятельно­сти правительства, предоставление социальным группам лишь незначительной самостоятельности и широкий спектр меропри­ятий. Каков поведенческий аспект взаимодействий между теми, кто управляет (действующими политиками), и теми, кем управ­ляют (приверженцами той или иной политики)? Существование между ними непроходимой пропасти говорит об элитарном типе взаимодействия, в то время как малая политическая дистанция позволяет говорить о более эгалитарных отношениях.

Согласно этим общим параметрам, народные племенные и бюрократические авторитарные лидеры действуют в условиях со­вершенно различных режимов. Народные (племенные) системы представляют собой безгосударственные общества. Материаль­ная деятельность — собирание плодов, уборка урожая — нераз­рывно связана в них с духовно-нравственными ценностями, та­кими, как почитание богов. Дистанция между правителями и подчиненными ничтожно мала. В бюрократической авторитар­ной системе, напротив, государство осуществляет строгий конт­роль над социальными группами. Отдельные лица практически не имеют возможности противостоять властям. Материальные интересы и нравственные ценности резко отделены друг от друга.

К столь же различающимся между собой типам политических систем относятся элитистские мобилизационные режимы, с од-

20

ной стороны, и согласительные — с другой. Руководители моби­лизационных систем не разделяют материальные интересы — ве­дение войны, индустриализация нации, электрификация инфра­структуры, совершенствование системы здравоохранения — и идеологические ценности; этим «мирским» задачам придается характер «священнодействия». Власти мобилизационных систем управляют сильным государством; социальные группы получают от государства лишь малую толику самостоятельности; между правителями и управляемыми — большая политическая дистан­ция. Власти направляют политическую деятельность народа. Ча­стные лица обладают крайне незначительными возможностями для участия в процессе осуществления политики.

Согласительная система реализует плюралистическую мо­дель. Государство обладает ограниченными возможностями кон­троля над самостоятельными социальными группами. Расстоя­ние, отделяющее политических лидеров от рядовых граждан, ма­ло, последние активно и по собственной воле участвуют в поли­тике. Они добиваются для себя тех или иных выгод с помощью рыночных отношений и правительства, приобщение к духовным ценностям связано с религиозными институтами и обществен­ными движениями. Дифференциация материальных интересов и нравственных ценностей находит отражение в структурном отде­лении церкви от государства.

Из этих четырех политических систем согласительный тип наиболее эффективен в условиях демократических структур и конкурентной рыночной экономики. Его лидеры признают леги­тимными столкновения интересов различных групп, организа­ционный плюрализм и добровольное участие граждан в полити­ческой жизни. Политические деятели согласны на компромисс со своими противниками. Децентрализация и принятие решений на основе стратегий, нацеленных на достижение консенсуса, способствуют выработки гибких политических линий. Либераль­ные демократии в США, Великобритании, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, придерживаются менее «регулируемой» формы капитализма, предоставляющей частным предприятиям Широ­кую самостоятельность. В скандинавских социальных демокра­тиях экономическая политика вырабатывается в процессе пере­говоров между государственными чиновниками, предпринима­телями и профсоюзными лидерами. Несмотря на то, что в данном случае социал-демократические правительства регулируют эко­номику и всестороннее социальное обеспечение, основные сек­тора экономики находятся в частной собственности. Экономиче­ским обменом в основном управляют ценовые механизмы, а не центральные бюрократические планирующие организации.

21

Народные (племенные) системы существовали на докапитали­стической стадии развития экономики — стадии первобытного коммунизма. В этих малых сообществах, основными занятиями которых были охота и собирательство, семьи пользовались общи­ми для всех экономическими ресурсами — люди жили в условиях всеобщего равенства. Индивидуальная собственность была мини­мальной. Не существовало экономического прибавочного продук­та, способного обогащать элиту, которая в этом случае могла бы эксплуатировать подчиненные ей классы. Участвуя в общих собра­ниях, индивидуумы принимали политические решения, касающи­еся семейных споров, земельных конфликтов и отношений с дру­гими сообществами. Движущей силой политического процесса был поиск консенсуса, а не принуждение со стороны полицейских или военных. В начале 60-х годов африканские социалисты рас­сматривали эту доколониальную народную (племенную) систему как основу для демократического социализма современного типа. Однако примитивные технологии не могли обеспечить экономи­ческого изобилия — этого социалистического приоритета в усло­виях современной мировой капиталистической экономики. Кро­ме того, недифференцированные структуры народных (племен­ных) систем препятствовали развитию конкуренции между отдельными группами. Эти сегментированные общества, будучи относительно однородными, за исключением семейно-родствен-ного распределения ролей, сдерживали развитие тех разнообраз­ных интересов, которые стимулируют образование современных оппозиционных организаций, таких, как группы интересов, поли­тические партии и средства массовой информации, т.е. ключевых структур для институционализации мирного конфликта в рамках современной демократической системы.

крестьянства. Провозглашая демократические идеалы, попули­сты вместе с тем цепляются за миф о классовой солидарности, нивелирующий реальные проявления различия интересов. Тре­бование равенства в отношениях внутри групп препятствует фор­мированию альтернативных политических предпочтений.

Мобилизаторам элитарного типа, захватившим государствен­ную власть в таких странах, как бывший Советский Союз, Китай и Вьетнам, редко удавалось сохранять мобилизационную систему в течение длительного времени. Вера в священную миссию идеоло­гии улетучилась. Сильная государственная бюрократия уже не стремится к социалистическому преобразованию общества, а стоит на охране существующего строя. Вместо того чтобы служить наро­ду, партийно-государственная бюрократия заботится о собствен­ных интересах. Государственно-социалистическая экономика едва ли отвечала требованиям, предъявляемым демократической поли­тической системой. На идеологических основаниях вожди требова­ли от масс активного участия в политике. Однако массовое участие рабочих, крестьян, молодежи и женщин находилось под контролем руководителей партии-государства. Оно не было ни доброволь­ным, ни стихийным. По мере трансформации элитарной мобили­зационной системы в бюрократический авторитарный режим даже принудительное участие масс снизилось. Массовая апатия сменила деятельное участие. Хотя семьям, конфессиям, мелким крестьян­ским хозяйствам и малому предпринимательству удалось-таки со­хранить за собой известную долю автономии от прямого государст­венного контроля, все эти социальные группы обладали слишком небольшим общественным весом, чтобы оказывать противодейст­вие правящей элите, правительственной политике и самой обще­ственно-политической системе. Соперничество происходило глав­ным образом между отдельными группировками внутри правящей партии и государственного аппарата, а не между стоящими у власти вождями и институционализированной оппозицией.

В течение XX в. бюрократическими авторитарными система­ми проводились в жизнь как государственно-социалистическая, так и государственно-капиталистическая политика. Ни та ни другая не сопровождалась демократическим политическим про­цессом, развитию которого способствовали бы институционали­зированная конкуренция и добровольное участие в политике ши­роких масс. После смерти Сталина и Мао советская и китайская системы из элитистских мобилизационных переродились в бю­рократические авторитарные. Несмотря на то, что практика ши­рокомасштабного принуждения сохранялась, начал набирать си­лу плюрализм. Иностранные корпорации, мелкие надомные и семейные предприятия получили определенную экономическую

самостоятельность. Государственный аппарат, партийная элита и технократы (инженеры, экономисты, плановики) координировали свои усилия при выработке политического курса. Прочие социаль­ные группы не имели возможности влиять на формирование государственной политики. К числу первостепенных социалисти­ческих задач относились индустриализация и модернизация эконо­мики. Такого же направления придерживались и бюрократиче­ские авторитарные режимы, нацеленные на осуществление программ построения госкапитализма. Между тем в Азии и Латин­ской Америке военные, частные отечественные предприятия и ТНК пользовались большим политическим влиянием. В частности, в Латинской Америке в середине 70-х годов экономическая поли­тика претерпела изменения. Так, если на протяжении 60-х годов военные режимы делали упор на высокие таможенные пошлины, государственные предприятия и развитие промышленности, то в следующее десятилетие стала проводиться более интернационали­стская политика, ориентированная на конкуренцию в рамках ми­ровой капиталистической экономики. Усилилась роль транснаци­ональных корпораций. Многие государственные предприятия были приватизированы. Правительства отказались от регулирова­ния цен. Рекомендованная МВФ политика жесткой экономии при­вела к сокращению правительственных аппаратов и уменьшению субсидий частным предпринимателям. Потребители-горожане ос­тались без субсидий на продовольствие. Были снижены правитель­ственные расходы на здравоохранение и образование. По мере того как в экономике центр тяжести переносился на сельское хозяйство, информационные услуги и производство на экспорт, росла безра­ботица в обрабатывающей промышленности¹⁴. Все эти проявления политики жесткой экономии усилили в народе требования изме­нить бюрократический авторитарный режим правления. Руковод­ство вооруженных сил согласилось на участие в выборах на конку­рентной основе. Несмотря на то что избранные таким образом правители осуществляют законодательную и исполнительную (президентскую) власть по типу согласительных систем, ключевую экономическую политику проводят в жизнь и даже разрабатывают бюрократические авторитарные элиты. Как и в Восточной Европе, в Латинской Америке и Азии идет соперничество за командные по­сты между группировками, ориентированными на согласительные системы, и элитами, стремящимися к сохранению бюрократиче­ских авторитарных режимов.

Вышеприведенный анализ капиталистических, социалистиче­ских и других политических систем поднимает ряд центральных

проблем выработки политики, что составляет предмет исследова­ния данной книги. В первой части рассматривается, как в различ­ных системах протекает процесс осуществления политики, наце­ленный на социально-экономическое преобразование самой сис­темы. Как уже было сказано, анализ политической системы про­водится по трем аспектам: социально-политические структуры, культурные ценности и поведение индивидов. Что касается струк­тур, то часть книги посвящена рассмотрению институтов, органи­заций и групп, осуществляющих разработку и проведение той или иной политики: правительственных учреждений, политических партий, социальных групп внутри страны и зарубежных организа­ций. Решающее воздействие на политический процесс оказывают правительственные и коммерческие организации, а также ТНК. Теоретики модернизации показали характер воздействия Conn­ie альных групп внутри страны, в особенности коммерческих корпо­раций и профсоюзов, на правительственные институты. Институ-ционалисты полагают, что часто правительственные учреждения принимают самостоятельные решения, идущие вразрез с полити­ческими предпочтениями деловых кругов. Приверженцы неоде-пендализма изучают безличные экономические перемещения, та­кие, как инвестиции ТНК, займы Всемирного банка, внешний го­сударственный долг, торговые балансы, общий объем капитала, декапитализация и темпы роста. Между тем мало кто из исследо­вателей подверг анализу реальные структурные взаимоотношения между ТНК, внутренним бизнесом, иностранными государства­ми и правительственными учреждениями, включая выборное ру­ководство, служащих, полицию и военных.

Раскрывая смысл культурных ценностей, системный анали­тик исследует, каким образом общепринятые ценности благода­ря усилиям системных руководителей трансформируются в те или иные конкретные политические приоритеты: ускорение тем­пов роста, снижение инфляции, достижение большего равенства доходов. Ценности, присущие конституционному либерализму, демократическому социализму и марксизму-ленинизму, помога­ют выделить насущные общественные проблемы и очертить по­литическую повестку дня. Действующие через средства массовой информации общественные и религиозные организации, поли­тические партии и культурно-просветительские учреждения да­ют этим ценностям определенную интерпретацию, формирую­щую позицию общественности по тем или иным вопросам.

В поведенческом плане системный аналитик изучает стили ру­ководства, а также участие в политике населения. Его интересует, как принимаются политические решения, в частности открытость политика к новой информации, поступающей от населения,

групп влияния и экспертов. Активность политика зависит от сво­бодного доступа к нему всего объема информации, от его способ­ности осмыслить эту информацию и от наличия в его распоряже­нии организационных средств, чтобы адекватно отреагировать на нее. Так, например, в демократических обществах отношение ли­деров к политическим предпочтениям общественности является показателем их ответственности перед гражданами страны.

Во второй части книги исследуется, как политический курс государства и его предполагаемый результат влияют на измене­ния в политической системе. В одних случаях высокие налоги или рост финансового дефицита способны вызвать распад всей системы и переход от одной, например согласительной, к, ска­жем, бюрократической авторитарной. В других случаях измене­ние системы вызвано последствиями проведения определенной политики: высоким уровнем инфляции, низкими темпами эко­номического роста и углублением пропасти между богатыми и бедными. Я полагаю, что политические курсы и их результаты способны порождать определенные культурные, структурные и поведенческие кризисы, которыми, в свою очередь, объясняются системные трансформации.

В заключительной главе анализируется, как эффективность осуществления государственной политики влияет на демократию, капитализм и социализм. Критерии прогресса в развитии обще­ства — такие результаты проводимой политики, как обеспечение прав человека, экономический рост, равенство доходов и общее благосостояние — являются различными для разных систем. Сравнивая несколько политических систем, существовавших с конца второй мировой войны до начала 90-х годов, я даю оценку эффективности проводившейся ими политики. Насколько ус­пешно обеспечивали согласительные системы главных индустри­альных капиталистических стран защиту прав человека, ускоре­ние экономического роста, реализацию экономического равенст­ва и повышение доступности образования и здравоохранения? Почему бюрократические авторитарные государства Восточной Азии достигли более высоких темпов экономического роста и большего равенства доходов, чем аналогичные режимы в Латин­ской Америке? Почему государственно-социалистические эконо­мические системы бывшего Советского Союза и Восточной Евро­пы не смогли осуществить поставленные задачи и потерпели крах? Пытаясь найти ответы на подобные вопросы, я надеюсь до­стичь более полного понимания сложных взаимоотношений меж­ду капитализмом, социализмом и политическими системами.

^{_ Часть I}

Политические системы и экономические преобразования

Для того чтобы понять, как функционирует политическая систе­ма, необходимо встать на позицию стороннего наблюдателя, со­зерцающего происходящее «сверху». Благодаря такому взгляду на политический ландшафт, аналитик не только получает всю пол­ноту теоретического обзора, но и замечает частности, в особен­ности то, как конкретные детали вписываются в общую картину. Приверженцы системной теории подчеркивают необходимость исторического анализа политических изменений в различных об­ществах. Составные части политической системы — культура, структура, поведение, — взаимодействуя между собой, находятся не в статическом равновесии, а в динамике. Политические лиде­ры дают различные интерпретации общепринятых ценностей. Власть социальных групп, действующих внутри страны, и ино­странных институтов, а также правительственных учреждений со временем претерпевает изменения. В связи со структурными преобразованиями и политические лидеры, и рядовые граждане меняют свое поведение¹.

Применение абстрактных моделей политических систем по­могает нам лучше понять специфику процессов проведения той или иной политики, протекающих в конкретных обществах. Мо­дели — это когнитивные карты (наглядные представления), де­монстрирующие связи между компонентами политических сис­тем. Модели представляют собой не эмпирические описания конкретных правительственных учреждений, а упрощенные кар­тины, отражающие господствующий способ принятия политиче­ских решений, т.е. определенные пути выработки и осуществле­ния той или иной государственной политики. Часто внутри от-. дельно взятой страны идет борьба за господство между элитами,

27

выступающими за разные политические системы. Наличие кон­фликтующих между собой тенденций — например, согласитель­ной и бюрократической авторитарной — служит источником преобразований доминирующего способа политического произ­водства.

В части I анализируются четыре модели политических систем: народная (племенная), бюрократическая авторитарная, согласи­тельная и мобилизационная. Данная классификация строится по трем параметрам: 1) ранжирование и интерпретация культурных ценностей, оказывающих решающее воздействие на формирова­ние приоритетов той или иной политики; 2) воздействие на поли­тический процесс со стороны таких структур, как правительство, политические партии, социальные группы внутри страны, раз­личные иностранные институты; 3) поведение лидеров и масс. Сначала мы изучаем свойственный каждому типу способ прове­дения политики, а затем и конкретные общества, реализующие данную абстрактную модель.

Так как названные четыре модели являются абстрактными, выяснению способов «производства политик» в отдельных стра­нах помогает разделение на более конкретные подтипы. С этой же целью вводится понятие степени ролевой специализации в си­стеме. Например, в ряду народных (племенных) систем «охота-собирательство» как тип отличается меньшей ролевой специали­зацией, чем сельскохозяйственный. Промышленным бюрокра­тическим авторитарным системам присуща большая специализа­ция, чем аграрным. Из двух типов согласительных систем — кон­курентных олигархий и плюралистских демократий — последняя характеризуется большей усложненностью политических ролей. По сравнению с популистскими мобилизационными системами элитарный подтип обнаруживает разнообразие специализиро­ванных организаций, контролируемых правящей партией. Сис­темы с более развитой ролевой специализацией обладают ресур­сами (финансами, информацией, техническим персоналом, сложными организационными структурами), сильными полити­ческими организациями, а также ценностными ориентациями, необходимыми для обеспечения более масштабных социальных преобразований. И наоборот, менее специализированным под­типам недостает культурных ориентации, организационных структур и поведенческих ресурсов для эффективной адаптации к потрясениям, нарушающим равновесие системы².

При анализе различных политических систем и их подтипов мы уделяем основное внимание трем общим вопросам. Во-пер­вых, каковы те основные культурные принципы, которые опре-

28

деляют образ действия политических структур и характер поведе­ния отдельных участников проводимой политики? Согласно мнению французского философа XVIII в. Монтескье, каждой по­литической системе свойствен тот или иной абстрактный прин­цип, дух, или «сущность», придающий ей единство, целостность. Например, гражданские добродетели обеспечивают ей необходи­мые демократию и солидарность и влияют на поведение ее вож­дей. Деспотизм зиждется на всеобщем страхе. Как и Монтескье, мы полагаем, что каждая политическая система исповедует опре­деленные этические принципы, от которых зависит проведение той или иной государственной политики³. Во-вторых, каким об­разом политические системы ее формируют? В чем состоит их особый стиль выработки и осуществления правительственных решений? И, в-третьих, каким способом осуществляют полити­ческие преобразования различные системы?