General ciПарламентская этика и нравственность законов

_general_ciПарламентская этика и нравственность законов
Любимов А.П.
Главный редакторДоктор юридических наук, профессор.Академик РАЕН, Международной академии наук "Информации, информационных процессов и
Во многих парламентах мира действуют различные этические нормы. Как правило, они содержатся в регламентах законодательных органов. Помимо основополагающих регламентных норм могут приниматься и различные специальные документы и создаваться органы, которые отслеживают вопросы соблюдения парламентской, депутатской этики. В частности, в Палате представителей и Сенате Конгресса США имеются парламентские правила, которые устанавливают этические директивы и правила поведения депутатов и служащих Конгресса. В регламентах Германского Бундестага и Национального собрания Франции также имеются соответствующие этические нормы.

Это вызвано тем, что принятие закона не всегда полностью решает правовую проблему. Лишь моральные правила исполняются добровольно, человек сам прилагает их к себе. Закон – принудителен, обязателен даже при условии его неприятия человеком, независимо от отношения отдельных людей к нему. С ситуацией конфликта между моралью и правом мы сталкиваемся, когда пытаемся оценить закон (например, о пенсиях, о бюджете, о службе в армии, о налогах и т. д.) с точки зрения его нравственного оправдания или неоправдания. В подобных ситуациях человеку свойственно порой относиться к закону как к слепой, враждебной силе, от которой нужно уйти[1]. Несмотря на противоборство между моралью и правом, правовая норма живет только благодаря ее моральному, нравственному содержанию, как только это содержание исчезает, правовая норма перестает существовать де-факто. Именно этим объясняется множество "пустых" законов. Поэтому право заинтересовано в сохранении морального климата, нравственных ценностей, которые его питают. Право есть воплощенная справедливость, а значит нравственность присуща праву в той же мере, в какой она присуща его творцам-законодателям[2].

Столкновение противоположных взглядов, стремлений, интересов, возникающее перед специалистами различных направлений (в том числе при исполнении парламентских функций), зачастую невозможно предотвратить, опираясь только на профессиональные знания и букву закона.

Этические основания содержания законодательных норм, а также нравственные основания участия депутата в парламентских процедурах представляют собой многоплановый и взаимосвязанный результат взаимодействия норм нравственности и права. Это касается, в основном, этики политических убеждений, нравственности стратегий, находящих выражение в законодательных актах, моральности аксиоматических оснований политической позиции и социальных стратегий.

Этика, хотя и не может дать исчерпывающих критериев отбора отправных положений законотворческой деятельности, но в ее силах установить правила отсева заведомо неприемлемых с моральной точки зрения позиций, несмотря на их возможное соответствие установкам нравственности значительного числа населения или политической конъюнктуре.

Когда правовая норма (к тому же не всегда универсальная, однозначно понимаемая и всеобъемлющая) становится единственным обязательным правилом, технологическим условием поведения, то такой узкопрофессиональный подход может быть опасным для окружающих, а в более широких масштабах – для социума в целом. Поэтому развитие правил профессиональной этики и морали (в частности, этики парламентаризма[3]) является необходимым поворотным моментом к новому пониманию права – права в гуманитарном смысле. Исторически принято говорить о профессиональной этике врача, педагога, журналиста, политика. В настоящее время мораль все чаще рассматривается во взаимосвязи с любыми областями и направлениями человеческой деятельности: мораль и политика; нравственные основы профессиональной деятельности и этика поведения; правила депутатской этики и законодательное выражение норм нравственности в нормах права.

Нравственным нормам всюду, по возможности, нужно придавать опосредованный, косвенный вид – переводить на язык процедур и технологий, специфичных для того или иного рода деятельности. Важно так же развитие прикладной этики, создание этических комитетов, комиссий, профессиональных кодексов и т. п. Мораль всегда существует в живых образцах. Таковыми наше общественное сознание хочет видеть, прежде всего, людей власти, первых лиц на всех уровнях. Без честности власти, ее прозрачности выправить нравственную ситуацию невозможно.[4]

Взаимовлияние депутатской этики и нравственности законодательства традиционно принято рассматривать со следующих позиций. Во-первых, с позиций этического анализа политических убеждений и стратегий, которыми руководствуется депутат, то есть с программно-идеологических позиций измерения социальной этики. Во-вторых, этика парламентской деятельности рассматривается с позиций специфических нравственных требований и ограничений, распространяющихся на депутата в рамках парламентских процедур и вне их в той мере, в которой они могут повлиять на ход законотворческой деятельности.

К сожалению, по мнению многих политологов и ученых[5], сегодня реальный интерес значительного числа граждан к вопросам депутатской этики имеет под собой довольно сомнительное по своей этической ценности основание: он сформирован мотивациями морального осуждения нравственных качеств парламентария в качестве своеобразного средства обесценивания чрезмерного и не очень заслуженного, по их мнению, его возвышения.

В ряде субъектов Российской Федерации создаются комиссии по депутатской этике, разрабатываются соответствующие положения. Деятельность создаваемых комиссий по депутатской этике направлена не только на защиту прав и интересов депутата, но и призвана рассматривать вопросы, касающиеся личного поведения и нарушения депутатом нравственно-этических норм. Так, в Положении о Комиссии Государственного Собрания Республики Башкортостан по депутатской этике записано, что Комиссия имеет полномочия заслушивать депутата Республики Башкортостан в случаях нарушения им Регламента Государственного Собрания, оскорбления части и достоинства других народных депутатов, нарушения нравственных норм, прерывания выступления другого народного депутата, необоснованного обвинения в адрес Комиссии, групп народных депутатов, правительства, других государственных и общественных организаций и т. п.[6].

Аналогичные положения о комиссиях по вопросам депутатской этики были утверждены Ставропольской городской Думой (Решение № 58 от 20.07.94), Законодательным собранием Краснодарского края (Постановление № 37-П от 22.03.95) и другими актами. Подобные правила депутатской этики разработаны и утверждены в республике Марий Эл[7]. Рассмотрение и решение правил этики возложены на мандатную комиссию и Комиссию по вопросам Регламента Государственного Собрания Республики Марий Эл. Правилами депутатской этики определено, что "моральными и нравственными критериями поведения депутата Государственного Собрания должны служить идеалы добра, справедливости, гуманизма и милосердия". Правилами этики предусматриваются моральные нормы при работе депутатов в Государственном Собрании и его постоянных комиссиях, во взаимоотношениях депутата Государственного Собрания с государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественностью и средствами массовой информации.

Кроме того, правила депутатской этики предъявляют определенные требования к финансовому и имущественному положению депутата, предполагают недопустимость использования депутатского статуса для извлечения личной выгоды, незаконных льгот, привилегий и услуг от российских и иностранных учреждений, предприятий, организаций или лиц, если только они не входят в официальный перечень льгот и привилегий, предоставляемых депутату на законном основании. Таким образом, правила этики депутата предусматривают, кроме прочего, и антикоррупционную направленность этического поведения депутата.

В нашей стране впервые Комиссия по вопросам депутатской этики была создана Верховным Советом по поручению второго Съезда народных депутатов СССР. В состав этой Комиссии вошли 33 представителя (главным образом творческая интеллигенция) различных республик и регионов нашей страны. Комиссией были разработаны "Правила депутатской этики", которые стали ее основными ориентирами в работе народных депутатов первого демократического парламента. По мнению профессора А.А. Денисова, возглавлявшего в течение двух лет Комиссию по депутатской этике, роль и место депутатской этики в политической борьбе и законотворческой деятельности имеет огромное значение. "Острая политическая борьба, разгул страстей вокруг перестройки общественной системы нашей страны в условиях обостренной эмоциональности народов ее населяющих, приводят не только к национальным и социальным конфликтам и столкновениям, но и к утрате цивилизованных норм человеческого общения, и без того непрочно усвоенных и подвергшихся жестким испытаниям в годы тоталитарного правления. Все это не может не наложить свой отпечаток на стиль и формы политических дебатов как в средствах массовой информации, так и в органах власти, которые являются осколком общества со всеми присущими ему особенностями. Кое-кто из депутатов настолько вовлекается в околопарламентскую возню, что им не остается времени для основной законодательной деятельности, в то время как другими эта возня сознательно используется для прикрытия своей неспособности к законотворчеству"[8].

В дальнейшем, в Государственной Думе Федерального Собрания России второго созыва, например, была создана Комиссия Государственной Думы по этике[9]. Аналогичная Комиссия создавалась и действует и в Государственной Думе третьего и четвертого созывов.

В четвертом созыве Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (далее - Комиссия) образовывается для рассмотрения вопросов, связанных с нарушениями депутатами Государственной Думы правил депутатской этики.

Деятельность Комиссии осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Положением об этой комиссии. Важное значение имеет то, на каких принципах строится деятельность этой комиссии, какие ее полномочия и т. д.

Порядок и принципы образования Комиссии. Комиссия образуется в составе депутатов Государственной Думы на фракционной основе. Численный и персональный составы Комиссии могут быть изменены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Кандидатуры в состав Комиссии выдвигаются всеми депутатскими объединениями в Государственной Думе. В Комиссию не могут быть избраны Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и его заместители.

Полномочия комиссии. В связи с обращениями депутатов Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы, председателей комитетов и комиссий Государственной Думы, Комиссия рассматривает: вопросы о нарушениях депутатами Государственной Думы общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в употреблении в своих выступлениях грубых, оскорбительных выражений, причиняющих ущерб чести и достоинству других депутатов Государственной Думы и иных лиц; вопросы об использовании депутатами Государственной Думы заведомо ложной информации для необоснованных обвинений в чей-либо адрес; призывы депутатов Государственной Думы к незаконным действиям; жалобы избирателей на отдельных депутатов Государственной Думы по вопросам, не относящимся к ведению Мандатной комиссии Государственной Думы; факты злоупотреблений депутатами Государственной Думы своими полномочиями; факты нарушений депутатами Государственной Думы общественного порядка.

При этом Комиссия может применять следующие меры воздействия: сделать замечание депутату Государственной Думы или предупредить его на очередном заседании Государственной Думы либо на заседании Комиссии; рекомендовать Государственной Думе лишить депутата Государственной Думы, допустившего нарушение правил депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты; огласить на заседании Государственной Думы и распространить в средствах массовой информации факты нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики; рекомендовать депутату Государственной Думы принести публичные извинения и др.

Помимо мер воздействия Комиссия вправе предложить депутату Государственной Думы дать ей объяснения по рассматриваемому вопросу.

Что касается организации работы Комиссии, то заседания Комиссии проводятся по мере необходимости. Заседания являются, как правило, открытыми. По решению Комиссии, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Комиссии, заседания могут быть закрытыми. В случае невозможности прибыть на заседание Комиссии член Комиссии сообщает об этом председателю Комиссии.

Заседание Комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Комиссии.

Председатель Комиссии: организует работу Комиссии, созывает и проводит заседания Комиссии, дает поручения членам Комиссии; представляет Комиссию в отношениях с комитетами и комиссиями Государственной Думы, депутатскими объединениями в Государственной Думе, со структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы, средствами массовой информации; выступает с сообщениями о деятельности Комиссии на заседаниях Государственной Думы; подписывает протоколы заседаний Комиссии.

В отсутствие председателя Комиссии его полномочия осуществляет заместитель председателя Комиссии.

В составе Комиссии может быть Секретарь Комиссии. Он избирается на заседании Комиссии из числа ее членов.

Права членов Комиссии: депутат не голосует при рассмотрении Комиссией вопроса о его поведении; депутат может отказаться от участия в рассмотрении какого-либо вопроса, представив председателю Комиссии объяснение мотивов своего отказа.

В пределах вопросов своего ведения Комиссия принимает решения, которые подписываются председателем Комиссии и являются правомочными, если за их принятие проголосовало большинство от общего числа членов Комиссии, присутствовавших на заседании Комиссии. При этом положением о Комиссии установлено, что информация, полученная Комиссией в ходе рассмотрения вопроса, не разглашается до принятия Комиссией решения по нему.

Антикоррупционная направленность этических норм поведения парламентариев, имеющих реальную возможность лоббирования различных интересов в органах законодательной власти, прослеживается также и в аналогичных документах других стран[10]. Так, Постоянные правила Сената США предусматривают, что "ни один сенатор…не должен а) поступать на службу в какую-либо фирму, компанию, ассоциацию или корпорацию с целью предоставления за вознаграждение своих услуг как сенатора; б) позволять использовать свое имя подобной фирме, компании, ассоциации или корпорации либо; в) заниматься какой-либо деятельностью за вознаграждение в установленные часы работы в Сенате". Аналогичный подход характерен и для пользующейся Кодексом этики государственной службы Палаты представителей Конгресса США.

Этические нормы, законодательно принятые во многих зарубежных странах, подробно регламентируют возможные доходы конгрессменов, сенаторов, государственных служащих в федеральном правительстве и т. п. Так, американские законодатели стараются избегать зарубежных поездок даже за счет всякого рода "частных фондов" в собственной стране, поскольку пользование услугами этих фондов чревато нежелательными последствиями для репутации членов конгресса в глазах избирателей как своего рода "платных лоббистов"[11].

Определенные ограничения правил этики накладываются на членов Конгресса США и в отношении их деятельности после окончания сроков полномочий. В течение года после пребывания в Конгрессе им запрещается заниматься лоббистской деятельностью, представлять чьи-либо интересы, включая интересы иностранных государств, перед правительственными или законодательными органами.

О масштабе влияния групп давления (лоббистов) в парламентах мира свидетельствует существование 15 тыс. лоббистов и 2600 групп интересов, зарегистрированных при Европейской комиссии. Им удается добиваться глобальных решений в различных областях регулирования экономических и организационных вопросов в интересах промышленности, рекламного бизнеса, СМИ и др. Зачастую их деятельность вступает в противоречие с нравственными устоями общества, интересами других участников общественных и хозяйственных отношений. Для защиты от этого приходится по-прежнему рассчитывать лишь на «кодекс поведения», несостоятельность которого, по оценке видных зарубежных политиков и политических аналитиков, уже проявилась во Франции, Испании, Великобритании и Нидерландах. «Самодисциплина, - по мнению М. Бенильд, - не что иное, как капитуляция политических руководителей перед сложившимися экономическими группами влияния»[12].

«Слово "коррупция" указывает на нечистоплотность и непорядочность, и когда оно встречается в уголовном законе, оно означает безнравственные или в огромной степени ненадлежащие действия», - так описывается понятие коррупции в классическом американском пособии Роллина Перкинса по уголовному праву. Именно необходимость в защите органов государственной власти от коррупции побудила Конгресс США рассмотреть в 1962 году вопрос о создании официальных норм поведения выборных должностных лиц, в частности, членов палат Конгресса. В 1964 году Сенат США создал Комитет по нормам и поведению, а затем и Палата Представителей учредила Комитет по нормам официального поведения. Палата и Сенат создали свои кодексы поведения для членов и служащих конгресса. В целях поддержания в обществе доверия к должностным лицам государственной власти Конгресс США в 1978 году принял закон об этике в правительстве, задача которого, как об этом сказано в законе, "сохранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой"[13].

Кроме того, в США предусмотрено уголовное наказание за действия, содействующие незаконному оплачиваемому лоббистскому воздействию. Закон, в частности, предписывает уголовные санкции в отношении тех, кто прямо или косвенно вручает, предлагает или обещает какие-либо ценности должностному лицу, либо предлагает должностному лицу вручить какие-либо ценности другому лицу или организации с намерением повлиять на какое-либо официальное решение или действие, побудить должностное лицо к совершению противозаконного деяния, склонить должностное лицо к совершению действий или к воздержанию от совершения действий в отношении своих законных должностных обязанностей[14]. Кроме того, уголовное наказание предусмотрено также и в отношении должностного лица, которое прямо или косвенно просит, требует, домогается, принимает или соглашается принять какие-либо ценности для себя или другого лица, или организации в обмен на согласие совершить какое-либо официальное действие, помочь в совершении или допустить совершение противозаконных действий, нарушить свои законные должностные обязанности. Преступными также считаются действия официального выборного или замещающего по назначению на пост лица, представляющие собой "продажу политической поддержки и торговлю особым влиянием"[15].

[1] Букреев В.И., Римская И.Н. Этика права: От истоков этики и права к мировоззрению. Учеб. пособие. - М.: Юрайт. 1998. С. 14.

[2] Любимов А.П. Парламентская этика: дискуссия продолжается? //Представительная власть: - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - М.: 2003. Вып. 4. – С. 5-7.

[3] Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма (Антикоррупционный проект). - М.: Издание Государственной Думы. 2001. С. 120-126.

[4] Гусейнов А. Чем Гринев отличается от Швабрина? Российская Федерация сегодня. 2000. №9. С. 50.

[5] См. напр.: А.В. Прокофьев. Депутатская этика и эффективность законодательной деятельности //Парламентская этика в России. Сборник материалов Комиссии Государственной Думы ФС РВ по этике. - М.: Издание Гос. Думы, 2002. С. 164-173.

[6] Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 23 декабря 1992 г. № ВС-15/17. Уфа; Любимов А.П. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик (по материалам РСФСР). Диссертация. - М., 1990. - С. 290.

[7] Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 6 ноября 1996 г. № 11-III "О правилах депутатской этики". - Йошкор-Ола. 1996.

[8] Денисов А.А. Депутатская этика. - М.: Издание Государственной Думы. 1994. С. 6; Любимов А.П. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик (по материалам РСФСР). Диссертация. - М., 1990. - С. 290.

[9] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 2958-II ГД.

[10] Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М.: Издание Государственной Думы. 2000. - 392 с.

[11] Денисов А.А. Депутатская этика. - М.: Издание Государственной Думы. 1994. С. 34, 45.

[12] Мари Бенильд. Лоббисты корпораций (де)формируют законы//Le Monde diplomatigue, март 2007, с. 22.

[13] Ethics in Govergment Act of 1978, P.L.95 - 521.

[14] Свод законов США. 18 USC 201 - 211.

[15] Николайчик В.М. США: правовое регулирование этики официальных лиц // РАН. Институт США и Канады. - М., 1998. С. 46, 54.

.
Версия для печати. URL: https://pvlast.ru/archive/index.408.php