ГЕРМАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:
ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПОТЕНЦИАЛ РЕФОРМИРОВАНИЯ

И.М. Бусыгина

БУСЫГИНА Ирина Марковна, кандидат экономических наук, профессор МГИМО (Университет) МИД России

Германия – наиболее крупная западноевропейская федерация, известная, помимо уникального разнообразия региональных ландшафтов, собственной моделью “кооперативного федерализма”. В последние годы разного рода семинары, встречи экспертов с обсуждением германской практики федеративного строительства стали довольно популярны в России. Кроме прочего, смысл этого привлечения чужого опыта, мне кажется, в том, что стартовые условия формирования федеративных систем наших государств отчасти схожи. Действительно, вопреки бытующему мнению, та немецкая система федерализма, какую мы знаем сегодня, родилась после капитуляции Германии во второй мировой войне; во многом она – продукт деятельности союзников. Таким образом, германский и российский федерализмы – в определенном смысле модели сознательного дизайна.

Более того, и послевоенная Германия, и Россия в уходящее десятилетие переживали глубинные системные трансформации (пусть обусловленные разными причинами и неодинаково протекающие), где строительство федеративных отношений было лишь одним из направлений. После войны в Германии отсутствовал не только федерализм, уничтоженный национал-социа­лизмом, – необходимо было построить современную государственность, а для этого прежде всего принять новую Конституцию. Наконец, одновременно с конструированием правовых основ трансформации в Германии, как и в России, в качестве одного из базовых элементов включались экономические реформы.

Немецкая федеративная традиция выросла из истории страны, возраст ее существенно превышает возраст собственно федерализма. Тем не менее уже с начала ХIХ столетия можно говорить о федеративном элементе в государственном устройстве Германии. Отмечу, что германская конституционная доктрина четко разграничивает союз государств (Staatenbund) и союзное государство (Вundesstaat), т.е. конфедерацию и федерацию. Так, в рамках конфедерации суверенные государства объединяются на международно-правовой основе, создают союзные – федеральные – органы и выполняют определенные “партнерские” обязательства, оставаясь, однако, самостоятельными субъектами международного права. Федерация же носит государственный характер, ее субъекты подчиняются нормам общей союзной конституции и могут обладать международной правосубъектностью лишь в той мере, в какой это допускается конституцией [Бернхардт 1994: 43].

Уже в Северогерманском союзе, который был непосредственным предшественником Германской империи – первого германского союзного (федеративного) государства, – формирование федеративных структур в принципе обусловливалось устремлениями населения разобщенных княжеств. Стать немцами, обладателями единого государства, оставаясь при этом баварцами, баденцами, вюртембержцами и т.д., достичь единства при сохранении разнообразия – вот первопроблема, которую решало германское федеративное государство. Иными словами, выражаясь несколько высокопарно, к моменту образования Германской империи государственный союз (Staatenbund) был отражением status quo, союзное государство (Bundesstaat) превратилось в символ надежды, в символ будущего.

Германская империя 1871 г. представляла собой новую форму федеративного устройства, и ее конституцию немецкие исследователи считают примером конституции федеративного государства [Бернхардт 1994: 44].

Тем не менее новое государство имело очень эклектичную природу и самым причудливым образом сочетало в себе разнообразные традиции и принципы: унитарные с федеративными, либеральные с деспотическими, антипарламентскими. Это был, следовательно, синтез, возможно, искусный, но наверняка искусственный. Немецкий федерализм в то время соединял относительную автономию стран-членов, их участие в решении государственных вопросов с прусской гегемонией и развивающимся чувством принадлежности к единому государству. Что дал подобный синтез, или, скажем так, компромисс “федералистского” рода (а федерализм, как известно, сам есть система компромиссов)? Прежде всего – удалось достичь баланса между интересами империи в целом и ее отдельных составляющих.

Первая мировая война проявила себя как великий “выравниватель” и усреднитель, и империя существенно расширила свои компетенции. Правда, уже к концу войны отмечалось усиление профедералистских настроений, особенно заметное в Баварии, однако их распространение было весьма спорадическим и никаких практических последствий не имело.

Настроения 1918 – 1919 гг. в Германии по отношению к ее государственному устройству в целом были более процентралистскими, нежели в 1871 г., что проявилось при разработке Конституции Веймарской республики. Создателем проекта этого акта стал госсекретарь министерства внутренних дел, профессор права Г.Пройс. Его основная идея была весьма радикальна – ликвидировать мелкие государства и разделить Пруссию с целью создания равноценных, сопоставимых по размерам и численности населения, земель, живущих по законам парламентской демократии. Однако парадоксальным образом именно земли, страдая от гегемонии Пруссии, выступили против ее раздела, посчитав его слишком дорогой ценой за избавление от гегемонии. Дробление наиболее мощной, исторически сложившейся силы, без сомнения, ослабило бы легитимность остальных частей германской империи. Раздел Пруссии на самом деле скорее способствовал бы укреплению централистских начал, нежели построению “чистого” федеративного государства.

Веймарская Конституция 11 августа 1919 г., таким образом, стала компромиссом между концепцией Пройса и требованиями земель. Продолжив федеративную традицию в принципе и отказавшись от раздела Пруссии, Конституция, тем не менее, содержала важные нововведения: место монархии заняла республиканская форма правления, полномочия центральной власти в области законодательства и финансовой политики были существенно расширены за счет компетенций субъектов федерации, усилился судебный контроль над государственной властью [Muench 1999]. Согласно Конституции, приоритет имперского права над законодательством земель гарантировался ст.13. Принципиальное значение имела и ст.48, которая устанавливала правомочие президента при необходимости использовать против вышедшей из повиновения земли вооруженную силу, а также предоставляла президенту крайне широкие полномочия вообще, что позже сыграло, как известно, трагическую роль.

Идеология национал-социалистов имела ярко выраженную централистскую ориентацию. Для них единство нации, соединение всех ее сил в кулак под лозунгом “Ein Reich, ein Volk, ein Fuehrer”, “вождизм”, диктатура, яростное поклонение самим себе, были высшими ценностями. Федерализм же был сочтен реликтом, плохой традицией немецкой истории, от которой нужно избавиться. Во время войны централистские начала неизбежным образом еще более усилились (катаклизмы любого рода неминуемо ведут к нарастанию центростремительных тенденций). Государство Третьего рейха было даже не авторитарным централизованным государством, управляемым бюрократической верхушкой; то было государство Гитлера, государство партии, государство личного господства и персональной, если можно так сказать, централизации. Централизация времен нацизма не в последнюю очередь и предопределила ренессанс федерализма в Германии после 1945 г.

После 1945 г. западная часть страны была организована на федеративных началах как Федеративная Республика Германия (ФРГ). Однако это означало не столько сознательный поворот к исторической традиции, сколько образование нового государства. То, что в основу этого государства был положен федеративный принцип, обусловливалось целым рядом причин. Важнейшая: федеративная структура ФРГ определялась союзниками – Великобританией, США, в меньшей мере Францией; при этом во избежание новой “немецкой опасности” речь могла идти либо о разделе, либо о как можно более полной децентрализации страны.

Как известно, переговоры о разделе Германии на три оккупационные зоны и введении особого управления для Берлина проводились союзниками еще до ее капитуляции. Так, Россия должна была получить восточную, Великобритания – северо-западную, США – юго-западную части страны. Позже, на конференции в Ялте в феврале 1945 г., было согласовано выделение территории и для Франции, которая сложилась из частей английской и американской зон [см. Зонтхаймер 1996]. В первые послевоенные годы границы между зонами имели статус государственных. В состав американской зоны входили Бавария, Гессен, северные части Бадена и Вюртемберга; сюда же относился Бремен. Британцы, помимо вольного ганзейского Гамбурга, в результате развала Пруссии получили новообразования – Северный Рейн-Вестфалию, Нижнюю Саксонию и Шлезвиг-Гольштейн. Французская зона состояла из небольших земель: (Южного) Бадена, Вюртемберг-Гогенцоллерна, а также земель Рейнланд-Пфальц и Саарланд на юго-западе. Федерализм, таким образом, стал инструментом создания в западных частях страны ослабленного, “неопасного” немецкого государства. Федерализм с его системой checks and balances был противопоставлен централизму, аккумуляции мощи и злоупотреблению ею.

Впрочем, в отношении степени федерализации ФРГ среди союзников не обнаружилось единства: Франция была сторонницей образования рыхлой конфедерации, Великобритания не возражала и против более спаянной общности. Фактически единственным последовательным протагонистом утверждения федеративной системы в Германии было правительство США [Nipperdey 1990].

Важная причина утверждения федеративной системы в послевоенной Западной Германии связана и с тем простым фактом, что к 1948 – 1949 гг. земли уже существовали, а значит, на большей части немецкой территории не было нужды организовывать нечто новое. Правда, границы всех земель за исключением четырех (Баварии, Гамбурга, Бремена и Саксонии) оказались значительно перекроенными, что объяснялось проблемой избавления от сильнейшего антипрусского комплекса. Идея была проста и радикальна. Пруссия должна быть – и была – уничтожена, поделена между 11 землями. Баден-Вюртемберг получил землю Гогенцоллерн, Гессен – одноименную прусскую провинцию, Мекленбург-Передняя Померания – Померанию, Рейнланд-Пфальц – прирейнские территории, Тюрингия – ряд небольших прусских анклавов.

Другие земли образовались в результате раздела Пруссии и присоединения к этим частям более мелких внепрусских территорий: Нижняя Саксония с великим герцогством Ольденбург и герцогством Брауншвейг в качестве “довесков”; Северный Рейн-Вестфалия с курфюршеством Липпе; Саксония-Анхальт с курфюршеством Анхальт; Шлезвиг-Гольштейн с “кусочками” Ольденбурга и Лауенбурга. Наконец, бывшими прусскими провинциями в неперекроенном виде являются земли Бранденбург и Саарланд.

В американской оккупационной зоне уже осенью 1945 г. был создан координирующий орган – совет – для трех земель (Laenderrat), который стал первым органом федеративного толка. Британскую зону сначала организовали на централистских началах, однако в 1947 – 1948 гг. американская и британская зоны были слиты в одну так наз. Би-зону (Bi-Zone). Интересы земель в Би-зоне представлял Земельный совет, прообраз будущего Бундесрата. Вообще центральные институты Би-зоны были в известном смысле предшественниками институтов будущей ФРГ. Позже (после некоторых колебаний политиков) французская часть присоединилась к Би-зоне с созданием в итоге общего трехзонального комитета. Конечной целью своего присутствия союзники провозгласили создание либеральной политической и экономической систем на территории ФРГ.

1 июля 1948 г. военные губернаторы западных зон передали премьер-министрам ряд документов. Содержание важнейшего сводилось к наделению премьер-министров полномочиями собрать до 1 сентября 1948 г. Конституционное собрание для выработки “демократической конституции федералистского типа”, которая затем была бы одобрена на референдумах. Поскольку Конституция разрабатывалась не Национальным собранием, а так наз. Парламентским советом (без участия населения восточных земель), состоящим из депутатов ландтагов западных земель, документ получил название Основного закона, что как бы подчеркивало его неокончательный, переходный характер. Важнейшие положения этого акта определяли союзники: он должен был быть демократическим и федералистским. После ратификации Основного закона контроль западных союзников над ФРГ постепенно ослаблялся. В 1955 г. республика, наконец, получила полный формальный суверенитет.

Интересно, что единственный спорный вопрос во время работы Парламентского совета был связан именно с федерализмом: здесь пришлось искать компромисс между предлагаемой СДПГ более жесткой, централистской конструкцией союза и пропагандируемой южногерманскими организациями ХДС более рыхлой его формой, которая охватывала бы земли наподобие “крыши” или “зонтика”.

Итак, необходимость полностью порвать с нацистским прошлым, реалии оккупационных зон, сильный “антипрусский комплекс” и вскоре добавившиеся к этому трения Запад-Восток – вот четыре “акушера” при рождении нового государства в западной части. “То, что в этих обстоятельствах “ребенок” не приобрел ни сил, ни стройных пропорций, можно было предвидеть”, – пишет немецкий исследователь Р.Леонардт [Leonardt 1961]. Так ли это? Ниже я еще вернусь к этому вопросу.

Между тем на восточных территориях Германии события развивались, повинуясь абсолютно другой внутренней логике. Доминирующее советское присутствие, разумеется, породило совершенно иную политическую и экономическую систему. В отличие от ФРГ, бывшая ГДР была основана не на федеративных, а на централистских началах. Так, в 1952 г. пять земель, существовавших на восточных территориях, были трансформированы в 14 административных округов согласно закону “О дальнейшей демократизации структур и процедур государственной власти в землях ГДР” [Klatt 1992: 23]. Власти ГДР начали политику, направленную на нивелирование регионального разнообразия. Только в 1990 г. объединение Германии естественным образом привело к восстановлению пяти земель (Бранденбурга, Мекленбурга-Передней Померании, Саксонии, Саксонии-Анхальта и Тюрингии) и к приданию статуса земли Восточному Берлину, который затем был слит с Западным Берлином в единую землю.

При определении границ восточных земель в ряде коммун проводились референдумы, когда население выбирало, к какой земле оно хочет принадлежать. Кроме того, через референдумы решался и вопрос о земельных столицах. Так, если местонахождение столиц Бранденбурга, Саксонии и Тюрингии – Потсдам, Дрезден и Эрфурт соответственно – было бесспорным, то большинство населения Саксонии-Анхальта на референдуме предпочло Магдебург Галле, а население Мекленбурга-Передней Померании решило вопрос в пользу Шверина, а не Ростока.

В повседневной речи и в печати восточные территории называют “пять новых земель” (в отличие от еще недавно принятого выражения “бывшая ГДР”). Новые земли обладают теми же компетенциями, теми же или похожими институтами, конституциями, партиями. Соответственно, немецкая федеративная система равным образом охватывает и своих старых, и новых членов.

Ознакомившись самым кратким образом с историей немецкого федерализма, необходимо понять следующее: немецкий федерализм, каким мы знаем его сегодня, – это по большей части послевоенное произведение союзников, хотя и созданное с опорой на историческую традицию. Недаром многие земли называют “землями через черточку” или “землями из реторты”. Данную мысль важно подчеркнуть, поскольку довольно распространено мнение о том, что все немецкие земли в их теперешней конфигурации существовали на протяжении веков. Однако выяснив, что это неверно, можем ли мы заключить, что, опять же по большей части, земли в их нынешних границах лишены региональной идентичности?

С формальной точки зрения за рядом исключений все население той или иной земли не составляет однородной общности, объединенной исторической судьбой. Так, границы распространения немецких диалектов почти не совпадают с границами земель. Германия моноэтнична, федерализм здесь не служит средством решения национального вопроса [Рудольф 1994].

Важным фактором, “разбавившим” традиционные общности, стали массовые перемещения населения с востока на запад после войны. Некоторые беженцы оставались на территориях, позже вошедших в ГДР, но многие двигались дальше на запад, где ко времени построения Берлинской стены число мигрантов превысило 3,5 млн. чел. В целом в послевоенные годы в Западной Германии поселилось 13-14 млн. немцев с востока [см. Ardagh 1987]. Межземельные перемещения весьма характерны для немцев и сейчас. Естественно, они возросли в связи с объединением страны, однако немцы активно перемещаются по своей территории и в отсутствии таких чрезвычайных событий. Одним из мощных стимулов этого как раз и является немецкая федеративная система с ее децентрализацией и выравниванием качества жизни.

Исходя из вышесказанного, можно ли сделать вывод, что послевоенный германский федерализм есть федерализм искусственный или даже “фаль­шивый”? Видимо, нет. Если “старый” федерализм, чье развитие было прервано нацизмом, опирался на примат традиции и исторической самоидентификации, то “новый”, послевоенный федерализм есть федерализм функциональный, одновременно и отвечающий современным реалиям, и конструирующий их. Федерализм вносит свой вклад в то, что жители всех земель в большей или меньшей степени ощущают себя не только гражданами федерации, но и жителями данной земли. В старых землях это проявляется сильнее, но и в пяти новых землях “земляческое” сознание начинает так или иначе прорезываться, снивелировать его полностью явно не удалось. В подобном отношении каждая земля сохраняет свой уникальный профиль. С чем это связано? Прежде всего – с момента образования земель (имеются в виду старые земли) прошло пусть небольшое, но все-таки время. Во-вторых, что важно, сохранение землями своего сознания непосредственно связано с их компетенциями. Так, среди прочего образование, средства массовой информации и, главное для нас в данном случае, культура, относятся к исключительной законодательной компетенции земель. Само распределение компетенций между землями и федерацией в немецкой федеративной системе подразумевает и стимулирует региональное разнообразие и плюрализм. “Земли живут культурой” [Foederalismus in der Bewaehrung 1992].

Как же “работает” германский федерализм, почему мы можем говорить об особой модели федеративного устройства? Начать, видимо, следует с того, что немецкий федерализм часто называют “кооперативным федерализмом”, а это определение таит в себе некоторые ловушки. Во-первых, в научной германоязычной литературе термин “кооперативный федерализм” часто используется не для описания модели германского федерализма, но для оценки известного периода его развития, а именно: с середины 1960-х до середины 1970-х годов. Во-вторых, даже когда данный термин используется для описания модели как таковой, нужно иметь в виду, что это не собственно германское изобретение. Немецкая научная мысль позаимствовала его в американских дебатах и первоначально термин звучал исключительно по-английски (co-operative federalism). Впоследствии термин получил и немецкий перевод, обозначая, как правило, двухуровневую систему, где каждый уровень отделен друг от друга и имеет элементы самостоятельности, собственные компетенции для выполнения своих задач. “Кооперативный федерализм”, помимо прочего, подразумевает существенную роль переговоров, посредством которых интересы различных акторов, с одной стороны, позиционируются, а с другой – должны быть адаптированы с выгодой для всех. Это, безусловно, сильная сторона германского федерализма и германской демократии, которую иногда называют “переговорной демократией” [Luthardt 1999].

В Германии субъекты федерации – земли – это государства, самостоятельно реализующие всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации. Важно, что земли реализуют те властные полномочия, которые не производны от федерации, но конституционно признаны ею, т.е. не могут быть упразднены. Земли самостоятельно устанавливают свой конституционный строй, но обязаны соблюдать общие положения: их конституционный порядок должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства (ст.28 Основного закона). Верхняя палата парламента – Бундесрат – орган прямого представительства земель на федеральном уровне. Бундесрат состоит из членов правительств земель, при этом состав их может меняться от заседания к заседанию в зависимости от обсуждаемого вопроса. Земли имеют в Бундесрате от 3 до 6 голосов в зависимости от численности их населения. Важно, что внутри делегации от одной земли голоса могут подаваться только единообразно; следовательно, на заседание Бундесрата выносится уже согласованная позиция земли. Превращение Бундесрата из заурядного бюрократического органа в форум земельных правительств в ряде исследований считается едва ли не главным, что принесло с собой развитие федеративных отношений в стране [см. Boldt 1993: 44].

В сфере законодательной компетенции различаются исключительная компетенция федерального законодателя, конкурирующая компетенция федерации и земель, исключительная компетенция земельного законодателя. В ведении только федерации (ст.71, 73 Основного закона) находятся, среди прочего, внешние сношения, оборона и безопасность, паспортизация, иммиграция, финансовое и валютное регулирование, денежная эмиссия, федеральный транспорт, связь, федеральная государственная служба и пр. В сфере конкурирующей компетенции отношения регулируются законодательством земель лишь постольку, поскольку они не урегулированы федеральным законодательством; между тем федеральный законодатель по своему усмотрению может прибегнуть и к исчерпывающему регулированию той или иной сферы. Понятно, что в случае конкурирующей компетенции речь ни в коем случае не идет о совместном ведении (весьма невнятно, кстати сказать, изложенном в Конституции РФ), поскольку приоритет принадлежит федеральному законодателю. К сфере конкурирующей компетенции (ст.72, 74 Основного закона) относятся, например, гражданское, уголовное и процессуальное право, хозяйственное и трудовое право, законодательство по использованию ядерной энергии, земельное и жилищное законодательство. Наконец, все, что не относится к исключительной компетенции федерации и конкурирующей компетенции, входит в законодательную компетенцию земель (ст.70). Это прежде всего конституционное законодательство и административное устройство земель, культура, средства массовой информации, школа, законодательство о местном самоуправлении. В целом можно констатировать, что федерация имеет явное преимущество по сравнению с землями в законодательной сфере, в то время как осуществление исполнительной власти (исполнение земельных и федеральных законов) и управления вообще находится в основном в ведении земель.

Крайне важно еще раз отметить то, что “конкурирующая компетенция” – вещь совершенно конкретная в том смысле, что земельный законодатель твердо знает, что может “творить” в этой сфере лишь пока она не охвачена федерацией. “Конкурирующая компетенция”, таким образом, реально служит основным инструментом разграничения компетенций в пользу федерации в силу конституционной гарантии “единообразия жизненных условий” (“Einheitlichkeit der Lebensverhaeltnisse”) [Haungs 1993: 122]. В то же время российское “совместное ведение” весьма расплывчато, что при несовершенстве федерального законодательства и существующих в нем лакунах обостряет и без того многочисленные противоречия между федеральными и региональными законами.

До 1919 г. разногласия между государствами – субъектами федерации – в Германии решались Бундесратом. Веймарская Конституция учредила специальный Высший государственный суд. После 1949 г. все споры между федерацией и землями решаются через Федеральный конституционный суд. Федеральное правительство может апеллировать к Суду в случаях превышения власти и компетенции землями, их вторжения в компетенцию федерации; земли же, в свою очередь, обладают правом обращаться в Суд за защитой против действий федерации. Земли адресуются к Конституционному суду, как правило, с целью защитить свои исключительные законодательные компетенции в области культуры, образования, СМИ. Обращение в Суд – явление не рядовое, хотя и не слишком редкое. Конституционный суд в Германии, таким образом, выступает своего рода гарантом федерализма.

Отмечу еще один очень существенный для немецкого федерализма аспект – интенсивное сотрудничество земель между собой, а также земель и федерации (уже упомянутый переговорный процесс). На федеральном уровне не может быть принято ни одно существенное решение без обсуждения его с представителями земельных правительств в Бундесрате [Boldt 1993: 41]. Так, около 300 совместных комиссий (называемых “комиссии федерация/земля”) работают сегодня только в одной земле – Северном Рейне-Вестфалии. Существует еще около 120-140 комиссий (точное их число подсчитать едва ли возможно), где земля участвует тем или иным образом [см. Haungs 1993: 122-123]. В Германии говорят о “переплетении” земельной и федеральной политики (Politikverflechtung).

Сотрудничество между землями развивается в форме совещаний, в т.ч. и неофициальных, и так наз. встреч коллег. Кроме этого, создаются постоянно действующие совещания или комиссии, к примеру, премьер-министров земель и отраслевых министров. Так, постоянное совещание министров культуры земель, имеющее даже свой офис в Бонне, подготовило несколько тысяч рекомендаций, которыми пользуются правительства всех земель. Федерация также активно участвует в кооперации земель. Действительно, без этого адекватная реализация ряда задач едва ли возможна. К примеру, речь может идти о реконструкции университетских зданий или клиник, о подготовке культурного или спортивного праздника общенационального масштаба, который проводится на территории одной земли. В таких случаях создаются специальные плановые комиссии, состоящие из представителей земли и федерации. Понятно, что работа совещаний и комиссий не свободна от бюрократизма, за что и подвергается систематической критике, однако их вклад в налаживание фактического взаимодействия органов власти несомненен.

Надо сказать, что система немецкого федерализма за прошедшие 48 лет не претерпела существенных изменений. Обращу внимание лишь на три обстоятельства. Первое – это отмеченное специалистами постепенное нарастание централизации. Так, с 1951 по 1990 гг. поправки в Основной закон вносились 36 раз, причем более чем в 10 случаях речь шла о расширении компетенций федерации за счет компетенций земель [Seifert und Hoemig 1991]. Такая тенденция, естественно, вызывает некоторую тревогу в землях Германии. Правда, сегодня, когда земли взяли ситуацию под свой тщательный контроль, эта тенденция уже не столь ощутима, как это было в конце 1950-х – начале 1960-х годов. Тогда сами германские эксперты говорили и писали о ФРГ как об “унитарном союзном государстве” [см. Hesse 1962].

Второе – это изменения, связанные с объединением Германии. Демократическая революция в ГДР немедленно оживила не только идею воссоединения двух государств, но и федеративную идею. Фактически речь шла лишь о количестве новых земель и выборе их столиц. В результате на территории ГДР были восстановлены земли, существовавшие до 1952 г., а принципы федеративного устройства “растянуты” на всю территорию Германии. Некоторое усиление централизации ожидается в связи с переносом столицы Германии из провинциального Бонна в бывший имперский Берлин; вместе с тем в ФРГ есть достаточно крупных городских центров, способных “уравнове­шивать” новую столицу. Тем не менее в “старых” землях периодически высказывается беспокойство о том, что объединение страны привело к альянсу федерации и “бедных” “новых” земель против “старых”, более “богатых”.

Наконец, третье – некоторое ослабление земель за счет Евросоюза. Ст.24 Основного закона предусматривает, что часть национального суверенитета может быть передана межгосударственным организациям. Вместе с тем, продвигаясь вперед, европейская интеграция вторгается в компетенции земель, прежде всего в области культуры и СМИ. С 1986 г. позиция земель относительно европейского нормотворчества выражается и учитывается на уровне Бундесрата, где создана специальная коллегия. Однако земли считают это недостаточным, господствует точка зрения, что делегирование суверенных прав наднациональным организациям недопустимо, если оно угрожает существованию земель в их нынешнем конституционном статусе и их участию в законодательном процессе. Другими словами, даже в будущей объединенной Европе земли должны сохраниться как государства, иначе эта интеграция может обернуться ущербом для демократии.

Несмотря на то что германская федеративная модель выглядит вполне эффективной, дискуссии о необходимости реформ в этой области не утихают, а в 1980-х годах принято было говорить даже о “ре-федерализации”, которая включает несколько основных направлений. Прежде всего это проблема территориальной реформы, которая старше самой федеративной республики. Действительно, если многие границы между землями произвольны, почему бы не перекроить их, не “подогнать” под границы культурных или же экономических районов? Некоторые немецкие исследователи считают оптимальным для функционирования федерации укрупнение земель с сокращением их числа до 3-5 [см. Klatt 1992: 26]. Работа такого рода велась уже с начала 1950-х годов, когда был создан комитет по решению проблемы территориального устройства, возглавляемый бывшим канцлером Лютером. В 1955 г. Комитет представил так наз. заключение Лютера. В 1970 г. правительство заново создало комиссию по переработке и экспертизе этого заключения под руководством бывшего госсекретаря Эрнста; в 1973 г. предложения комиссии легли на стол бундесканцлера. Было выдвинуто два сценария объединения земель на севере страны и два – на юге. Время оказалось неподходящим: учитывая экономические трудности, связанные с нефтяным кризисом, правительство Брандта сочло территориальную реформу излишним бременем для страны; существующие земли были, следовательно, “спасены” [Ernst 1993].

Дебаты по поводу территориальной реформы резко активизировались в связи с объединением Германии. Так, предлагалось даже слить западные и восточные земли, сформировав новые таким образом, чтобы они закрыли бывшую границу между двумя государствами [Benz 1992]. Идея заключалась в том, чтобы по возможности гладко, без конфликтов объединить страну, сгладить экономические диспропорции.

В принципе немецкая федерация открыта для изменений. Казалось бы, сильными землями укрепляется культурное и хозяйственное многообразие. Согласно ст.29 Основного закона, образование новых земель на территории федерации может быть проведено федеральным законом без согласия правительств и парламентов уже существующих земель. Необходимо лишь одобрение закона путем референдума, который проводится на территории тех земель, где образуются новые. Однако это конституционное положение представляется едва ли осуществимым. Созданная в 1953 г. в результате принятия специального конституционного акта земля Баден-Вюртемберг является до сих пор первым и единственным шагом послевоенной территориальной реформы. Земля Баден-Вюртемберг – или Юго-Восточное государство (Suedweststaat), как его тогда называли, – была образована посредством слияния земель Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн. Интересно, что в одно целое были объединены абсолютно разнородные территории – протестантский Вюртемберг и католический Баден. Возможно, проще было бы создать две земли – Баден и Вюртемберг, однако политические сторонники Юго-Восточного государства мотивировали свою позицию тем, что на юге Германии, помимо Баварии, необходим второй мощный противовес земле Северный Рейн-Вестфалия, которая при своей плотности населения и промышленном потенциале рискует превратиться в “Пруссию новой Германии” [см. Laufer 1992: 203-226]. Вторая попытка – объединение в одну землю Бранденбурга и Берлина – пока, как известно, закончилась неудачей, хотя их слияние, возможно, было бы эффективно с точки зрения и управления, и хозяйствования, ибо в настоящее время граница между этими землями отсекает Берлин от его пригородов, находящихся уже в Бранденбурге. Такая устойчивость, помимо прекрасного примера живучести земельной бюрократии, все же свидетельствует и о жизнеспособности существующих земель, о складывающейся земельной идентичности. Жизнеспособность же, в свою очередь, предполагает вопрос: а нужна ли она вообще, территориальная реформа, тем более в условиях, когда рациональные и достоверные критерии формирования территориальных новообразований еще не найдены?

Второе направление реформ федерализма связано с восстановлением баланса разделения властей на земельном уровне. Речь идет о следующем. Поскольку основные задачи – управленческие (но отнюдь не законодательные) – переданы на уровень земли, ее правительство неизбежно попадает в центр земельного политического процесса, в то время как ландтаг (парламент земли) оказывается несколько в тени. Такое положение имеет ряд последствий. Во-первых, падают репутация и роль ландтагов, которые реально имеют очень ограниченную сферу деятельности. Во-вторых, депутаты Бундесрата, состоящего из представителей земельных правительств, крайне неохотно используют свое право вето при “наступлении” федерации на компетенции земель. Что и понятно: они при этом ничего не теряют. В-третьих, сложившаяся в Германии федеративная структура “ведет к минимизации политической автономии отдельных земель и максимизации коллективного влияния земельных правительств на политику федеративного государства” [Scharpf 1992-1993]. Предлагаемые в Германии реформы связаны с усилением роли ландтагов, их контролирующих функций, более раннем и активном участии в определении основных приоритетов развития земли. Помимо этого, ландтаги должны принимать непосредственное участие при внесении дополнений и изменений в Основной закон. Значит, поправка в Основной закон вносится лишь в том случае, если она одобрена не только квалифицированным большинством Бундестага и Бундесрата, но и по крайней мере двумя третями германских ландтагов, опять-таки при наличии в каждом двух третей депутатов, голосующих “за” [см. Laufer 1992: 236].

Еще одно важное направление – реформы Бундесрата. Фактически эти дискуссии в Германии и не утихали; существует по-прежнему много сторонников “сенатского” решения (т.е. прямых выборов в Бундесрат). Подобное, очевидно, невозможно без изменений Основного закона. Много критических замечаний вызывает “засилье” чиновников в Бундесрате, так что предлагается по крайней мере часть из них заменить депутатами ландтагов*.

Что же можно сказать в заключение? История германского федерализма подтверждает не новую мысль о том, насколько большое, если не решающее, значение имеет “почва”, на которую “высаживается” федерализм. В Германии давние традиции регионализма позволили прижиться и заработать федеративным институтам. Историческая традиция и сознательная деятельность союзников сделали федерализм императивом, причем императивом содержательным, воспринимаемым как общественное благо.

И последнее. Все-таки Германия является классической симметричной федерацией. Согласно Основному закону, ее федеральные земли располагают одинаковым объемом компетенций (т.е. исключительной компетенцией земель). Тем не менее российские источники иногда пишут об “особом случае” — Баварии, проводя параллели между положением этой земли в составе Германии и статусом, скажем, Республики Татарстан в составе Российской Федерации. Подобные параллели кажутся мне совершенно надуманными. Специфика Баварии кроется прежде всего в непрерванной исторической традиции (а это редкость для Германии), мощном региональном самосознании, развитой региональной политической культуре. Кроме того, общеизвестно, что Бавария — единственная из федеральных земель, чей ландтаг проголосовал против Основного закона 1949 г., посчитав, что в этом тексте “мало федерализма”.

Несмотря на это, федеральные законы всецело исполняются на баварской территории — иначе и быть не может. Баварская по рождению партия ХСС почти с первых послевоенных лет работает совместно с общенациональной ХДС, не выдвигая абсолютно никаких радикальных деклараций. Так что “особость” Баварии закреплена скорее ментально, а не документально. К тому же это своеобразие микшируется сосуществованием на территории земли трех выраженных и непохожих друг на друга региональных традиций — Исконной Баварии, Франконии, Швабии.

Возможно, федерация в Германии получила слишком очевидное преимущество в законодательной сфере. Общая тенденция к единообразию приводит к тому, что схожее регулирование присутствует даже в тех сферах, которые относятся к исключительной компетенции земель. Такое положение в принципе может говорить о зрелости и общества, и федерализма, но в то же время является свидетельством затухания необходимого федеративного процесса даже в области “культурного федерализма”. Немецкие политики и эксперты озабочены тем, что федерализм теряет субстанцию, “выдыхается”. Отсюда многочисленные дискуссии, направленные на оживление федерализма, усиление его конкурентного характера. Эти дискуссии о реформировании федерализма важны даже в том случае, если они не ведут (и не приведут) к кардинальным преобразованиям в данной области. Однако они оживляют федеративный процесс, а нормализованность принятия решений в целом гарантирует общество от последствий резких и поспешных действий.

Бернхардт, Р. 1994. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ. – Современный немецкий конституционализм. М.

Зонтхаймер, К. 1996. Федеративная Республика Германия сегодня. М., с.15-18.

Рудольф, В. 1994. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии. – Современный немецкий конституционализм. М., с.7-8.

Ardagh, J. 1987. Germany and the Germans: an Anatomy of Society Today. N.Y., p.139.

Benz, A. 1992. Redrawing the Map: the Question of the Territorial Reform in the Federal Republic. – German Politics, vol.1, № 3, p.61.

Boldt, H. 1993. Foederalismus als Grubdstruktur deutscher Geschichte. – The Federalism Debate in Britain and Germany. A Historical and Political Controversy. Hrsg. von A.Birke & H.Wentker. Muenchen.

Ernst, E. 1993. Laenderneugliederung in Deutschland – Geographische Rundschau. № 7-8, S.51

Foederalismus in der Bewaehrung. 1992. Vogel/Oettinger (Hrsg.), Deutcher Gemeindeverlag, S.28-29.

Haungs, P. 1993. Kooperativer Foederalismus in Deutschland und Europa. – The Federalism Debate in Britain and Germany. Hrsg. A.Birke & H.Wentker, Muenchen.

Hesse, K. 1962. Der unitarische Bundesstaat. Karlsruhe.

Klatt, H. 1992. German Unification and the Federal System – German Politics. Vol.1, № 3, S.23.

Laufer, H. 1992. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn.

Leonardt, R. 1961. X-mal Deutschland. Muenchen, S.261.

Luthardt, W. 1999. Abschied vom deutschen Konsensmodell? Zur Reform des Foederalismus. – Aus Politik und Zeitgeschichte. Bd.13/1999, S.20-22.

Muench, U. 1999. Entwicklung und Perspectiven des deutchen Foederalismus – Aus Politik und Zeitgeschichte. № 13, S.4

Nipperdey, T. 1990. Nachdenken ueber die deutsche Geschichte. Muenchen, S.39.

Seifert, K., Hoemig, D. 1991. Grundgesetz fuer die Bundesrepublik Deutschland. Nomos Verlag, Baden-Baden, S.45.

* Есть еще одно весьма значительное направление реформ – реформа бюджетного федерализма, однако ее анализ требует, несомненно, отдельного исследования. Здесь же уместно отметить лишь, что основные предложения связаны с четким разделением налоговой базы между федерацией, землями и коммунами; существенным сокращением финансового выравнивания между землями (горизонтального); действием системы выравнивания между федерацией и землями (вертикального) только для “новых” земель; отменой совместного финансирования.