С.В. Образцова,
юрист, специалист 1 категории (Хабаровский край)
Тема разрешения в судебном порядке споров, связанных с защитой прав местного самоуправления, не теряет своей актуальности и остроты, являясь при этом самой обсуждаемой. Право на судебную защиту, одну из самых важных гарантий местного самоуправления, закрепляет ст. 133 Конституции РФ.
Судебная защита местного самоуправления связана с делами, вытекающими из бюджетных, межбюджетных, гражданско-правовых и административных правоотношений.
Самыми популярными, хотя и сложными, являются межбюджетные споры. Причины различны и связаны в основном с отсутствием четких принципов и методов оценки степени нуждаемости муниципальных образований, комплексной нормативной основы для объективной финансовой оценки расходных полномочий и доходной базы территорий и т. д.
На уровне муниципальных образований также остаются острыми и зачастую не поддающимися решению вопросы, связанные с гражданско-правовыми отношениями: передача полномочий, имущества, вопросы управления и т. д.
Сегодня муниципалитеты вынуждены выстраивать свою политику в соответствии с указаниями органов государственной власти, так как все проблемы, возникающие на муниципальном уровне, имеют не только экономическую, но и политическую составляющую. Поэтому представители местного самоуправления поставлены перед необходимостью решать свои проблемы бесконечными переговорами "наверху". Но в последнее время муниципалитеты все чаще стали обращаться за защитой своих прав в судебные органы.
Практика решения споров в области муниципального управления в судах сложна и не всегда однозначна.
Во-первых, в каждом российском законе существуют пробелы, противоречия и коллизии.
Во-вторых, большинство законов по-разному регулируют общественные отношения, схожие по своему содержанию. Поэтому у юристов в области муниципального управления возникают затруднения в применении той или иной нормы к конкретным правоотношениям. Труднее всего муниципалитетам поселенческого уровня. Отсутствие юридически подготовленных специалистов, которые могут понять, а затем отстоять ту или иную норму права, закрепленную в законе, не дает возможности решить многие правовые вопросы местного сообщества. Муниципальные образования получают от федеральных и региональных, а поселения - от районных властей массу предписаний, уведомлений и иных документов, обязательных к исполнению. У муниципалитетов есть выбор: исполнять эти предписания без рассуждений либо обращаться в суд и оспаривать правомерность некоторых распоряжений "сверху". И вот возникает та же коллизия. Обратиться в судебные органы для крупных муниципалитетов проблем не составляет, они имеют подготовленных юристов. Для сельских поселений, где нет юристов, обращение в суд вызывает ряд затруднений. Поэтому данный материал подготовлен в большей степени для муниципалитетов сельского уровня с учетом часто возникающих вопросов при подготовке исковых требований.
Формы и способы защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов
Обращение в суд - это одна из форм защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов. Нарушенные гражданские права и интересы рассматриваются судами общей юрисдикции (районными, городскими судами, областными, мировыми судьями), арбитражными судами, третейскими судами (по соглашению сторон).
Если нарушены либо могут быть нарушены конституционные права и интересы, муниципалитет имеет право обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.
В большинстве случаев средством судебной защиты является иск. Иск - это требование, обращенное, с одной стороны, к суду, а с другой - к ответчику. Обращение с иском в суд всегда сопряжено с наличием спора о праве либо законном интересе. Являясь спорным материально-правовым требованием, иск служит средством возбуждения искового производства, а форма, в которой происходит защита этого права, называется исковой формой.
Если же отсутствует спор о праве, то обращение в суд имеет заявительский характер, такое обращение оформляется в форме заявления.
Наряду с судебным порядком защиты существует также административно-судебный порядок защиты нарушенного права. Применяется он при разрешении споров, возникающих из правоотношений в сфере управления.
Пример
В соответствии с п. 5 ст. 101.2 Налогового кодекса РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.
Статья 12 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) содержит перечень способов защиты гражданских прав:
- признание права;
- восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения
- признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; В признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
- самозащита права;
- присуждение к исполнению обязанности в натуре;
- возмещение убытков;
- взыскание неустойки;
- компенсация морального вреда;
- прекращение или изменение правоотношения;
- неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
Некоторые из них возможно применить только в судебном порядке, некоторые могут быть использованы самостоятельно без участия суда.
Каждый из указанных способов предопределен правовыми нормами, которые регулируют определенное правоотношение.
Пример
Для защиты права собственности можно воспользоваться:
- иском о признании права собственности;
- иском о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, нарушающего данное право.
Для защиты своего права можно воспользоваться как одним из способов, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, так одновременно несколькими, если нормами права это предусматривается.
Пример
В случае если нормативный либо ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления признан судом не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим права и охраняемые законом интересы, возможно одновременное обращение в суд за восстановлением нарушенного права одним из способов, например взысканием убытков.
Согласно законодательству применять способы защиты нарушенных прав можно следующим образом: s обжалованием в суде незаконных актов и действий в сфере управления.
В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных за коном, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. Наряду со ст. 13 ГК РФ основные вопросы, связанные с обжалованием актов и действий в сфере управления и возникающие в судебной практике, имеют отражение в следующих федеральных законах и документах высших судов:
-
Законе РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; -
постановлении Пленума ВС РФ от20.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"; -
постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правых актов полностью или в части" (в ред. постановления Пленума ВС РФ от 10.06.2010 № 13); -
постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
В данном случае предметом обжалования в судах общей юрисдикции являются не только облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, но и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права.
Необходимо отметить, что в судах общей юрисдикции могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов и органов местного самоуправления, а также действия (бездействие) иных органов. Подлежат обжалованию в суде акты как индивидуального, так и нормативного характера.
К решениям относятся акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Причем решения могут быть приняты как в устной, так и в письменной форме. Обжалуемые решения могут носить как ненормативный, так и нормативный характер. К действиям относятся властные волеизъявления указанных органов и лиц, которые не облечены в форму решений, но повлекли нарушение прав и интересов или создали препятствие к их осуществлению.
В отличие от судов общей юрисдикции арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании актов ненормативного характера, принятых в сфере предпринимательской или экономической деятельности органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами, организациями, должностными лицами, наделенными федеральным законом отдельными государственными или публичными полномочиями. При этом судебно-арбитражная практика под актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы исключительно юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Основанием для принятия судами решения о признании акта государственно" органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконное-; акта),так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересен. Несоответствие акта закону охватывает:
-
неправильное толкование или применение закона при принятии акта; -
издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; -
привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами и другие нарушения.
При этом необходимо наличие факта нарушения незаконным актом (действием, бездействием) прав и интересов лица, обратившегося за защитой к суду.
Пример
Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 02.03.2011 было признано несоответствующим закону распоряжение главы Солнечного муниципального района, в соответствии с которым был передан в аренду на 15 лет третьему лицу земельный участок, на котором расположен объект муниципальной собственности. В данном случае муниципальным районом были нарушены нормы ст. 35,19 Земельного кодекса РФ. В результате поселение не имело возможности вовлечь в гражданский оборот имущество поселения и получить доход в местный бюджет, так как сдача в аренду недвижимого имущества невозможна в силу закона без передачи земельного участка под этим объектом.
Следует отметить, что случаи нарушения норм земельного законодательства в связи с распоряжением земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, со стороны районов сегодня нередки. Часто нарушается законодательный порядок предоставления земельных участков в границах поселения в аренду. В итоге поселения несут убытки и вынуждены заниматься восстановлением своих нарушенных прав.
Суды, признавая недействительным акт государственного органа или органа местного самоуправления, во-первых, пресекают противоправное поведение, выразившееся в издании такого акта, и восстанавливают права и охраняемые законом интересы обратившегося лица. При этом какой-либо отмены акта со стороны издавшего его органа не требуется. Во-вторых, суд, признав недействительным акт государственного органа или органа местного самоуправления, предотвращает совершение повторного или нового противоправного поведения по предмету спора как самим нарушителем, так и другими лицами. И, в-третьих, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, например возмещением убытков.
Таким образом, преследуются цели не только пресечения, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов, но и компенсации потерь, вызванных нарушением гражданского права и охраняемого законом интереса; в возмещением убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления.
В силу ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Такие образом, убытки могут быть взысканы в связи:
- с незаконными действиями органов власти и должностных лиц;
- изданием органом власти акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Ответственность за причиненные в сфере управления убытки устанавливается ст. 1069 и 1071 ГКРФ. В данном случае от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Следовательно, в случае предъявления в суд иска о возмещении убытков, причиненных в сфере управления, ответчиком выступает соответствующий финансовый орган.
Такого рода иски предъявляются либо в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд в зависимости от подведомственности, установленной Арбитражным процессуальным кодексом РФ (далее-АПК РФ) и Гражданским процессуальным кодексом (далее - ГПК РФ).
При взыскании убытков судами оценивается законность действий и изданных правовых актов, причинивших убытки.
Важно отметить, что иск о возмещении убытков, причиненных в сфере управления, затрагивает государственные и общественные интересы, поэтому на основании ст.41 и 42 ГПК, ст. 41 и 42 АПК может быть заявлен муниципальным органом, наделенным законом полномочиями по предъявлению исков в защиту государственных и общественных интересов.
При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств соответствующего бюджета (казны), а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества соответствующей казны.
Требования о возмещении убытков, причиненных органами власти, являются гражданско-правовыми, поэтому при определении состава убытков, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности следует обращаться к нормам ст. 15,1069,1071 ГКРФ.
Очень часто муниципалитеты задают вопрос, что нужно доказать, чтобы взыскать убытки.
При взыскании убытков необходимо доказать вину, противоправность, убытки и причинную связь между ними и противоправным поведением либо действием. Как правило, только наличие всех четырех составляющих приводит к взысканию убытков.
В последнее время все больше муниципалитетов поселенческого уровня несут затраты в связи с решением вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти либо к полномочиям муниципальных районов. Такие затраты из местного бюджета будут считаться убытками для муниципального образования. Примеров в судебной практике, когда муниципалитеты обращаются в суд за возмещением такого рода убытков, сегодня достаточно.
Пример
Распространена практика возложения на муниципалитеты обязанностей по предоставлению жилья тем нуждающимся гражданам, которые не относятся к малоимущим, но жилищные права которых гарантированы государством.
Так, исполняя требования Федерального закона от 18.04.1991 № 1026-1 "О милиции" (далее - Федеральный закон о милиции) мэрия г. Белогорска Амурской области приобрела для участкового уполномоченного квартиру. А в начале 2011 г. отсудила у Минфина России 1,5 млн руб., потраченных из городского бюджета на ее покупку. В суде юристы мэрии настаивали, что если Федеральный закон о милиции гарантирует участковым милиционерам предоставление жилья, то и средства на эти цели должны быть федеральными.
В этой связи необходимо отметить, что в ряде федеральных законов, принять до административной реформы, еще остались нормы, прямо обязывающие муниципалитеты решать вопросы, относящиеся в настоящее время к государственным полномочиям. Кроме того, в действующем федеральном законодательстве не всегда указан орган власти, ответственный за решение той или иной задачи. В итоге органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения, за счет средств местных бюджетов, пытаясь при этом доказать, что не вправе тратить средства местного бюджета на выполнение таких обязанностей. Однако в большинстве случаев вынуждены все-таки тратить. В данном случае муниципалитет несет убытки, которые вправе взыскать с соответствующего бюджета в судебном порядке.
Решение споров в области межбюджетных отношений
Проблема рассмотрения межбюджетных споров связана в первую очередь с определением подведомственности рассматриваемых дел судам.
В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2003 г. (по гражданским делам) сказано: "Споры между муниципальными образованиями и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по поводу перечисления денежных средств в бюджет муниципального образования подведомственны судам общей юрисдикции, поскольку ни Арбитражный процессуальный кодекс РФ, ни какой-либо другой федеральный закон не относит к ведению арбитражных судов споры, вытекающие из бюджетных правоотношений". Таким образом, межбюджетные споры должен рассматривать суд общей юрисдикции, так как они носят публично-правовой характер.
Однако необходимо отметить, что природа споров, связанных с вопросами, вытекающими из межбюджетных отношений, сложна и не всегда однозначна, поскольку имеет и политическую, и экономическую составляющие. Поэтому при обращении в суд за разрешением подобных споров необходимо внимательно подходить к нормам законодательства, регулирующим те или иные правоотношения.
Анализируя в этой связи судебную практику и действующее федеральное законодательство, можно отметить следующее:
- дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц рассматриваются в арбитражных судах при следующих условиях:
-
имеет место конфликт публично-правового характера, вытекающий из налоговых, финансовых и других правоотношений; -
в таком конфликте органы власти должны находиться в отношениях субординации (власти и подчинения); -
спор должен затрагивать экономические интересы заявителя (органа местного самоуправления) либо неопределенного круга лиц (жителей) муниципального образования;
Пример
Если оспаривается решение, принятое в сфере бюджетно-финансовых отношений и связанное с экономической деятельностью муниципального образования, спор разрешается в арбитражном суде. Отмечено, что использование бюджетных средств муниципальным образованием относится к экономической сфере муниципального образования (на основе вывода Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу № А12-15004/07).
- споры, вытекающие из бюджетных отношений, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если:
-
предметом спора является соблюдение местным органом власти бюджетного законодательства в части формирования доходной части соответствующего бюджета, порядка передачи расходов и доходов из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений; -
предметом спора является финансовый контроль за соблюдением получателями бюджетных средств условий их целевого использования; -
данные правоотношения не вытекают из предпринимательской или иной экономической деятельности;
- спор не вытекает из отношений власти и подчинения и не связан с осуществлением экономической деятельности.
Пример
Если спор связан с использованием целевых бюджетных средств либо порядка передачи (возврата) средств в виде субсидий из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений, то он не подведомствен арбитражным судам, следовательно, рассматривается судами общей юрисдикции. Кроме этого, данные публичные правоотношения не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности. Отмечено, что бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам (на основе вывода Высшего Арбитражного Суда РФ при вынесении определения об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ от 17.09.2008 №11210/08).
Судебная защита местного самоуправления не исчерпывается рассмотренными способами. Конституционные гарантии местного самоуправления на правовую защиту намного шире. Существует общепринятое понятие, что права местного самоуправления - это не субъект, а процесс - деятельность по решению вопросов местного значения, осуществляемая населением непосредственно или органами местного самоуправления. В этой связи важно отметить следующее: если нарушены права муниципального образования, органов местного самоуправления или право гражданина на осуществление местного самоуправления, то право на обращение в судебные органы имеет любой житель данного муниципального образования.
При этом обратившийся в суд житель муниципального образования не обязан доказывать факт нарушения его личных прав. Так, если решением государственного органа муниципальному образованию отказано в предоставлении финансовых средств, которые положены ему по закону, то этим нарушены права местного самоуправления следовательно, любой житель муниципального образования вправе оспорить указанное решение в суде. При этом суд не вправе отказать в рассмотрении дела на той основании, что соответствующие денежные суммы причитаются муниципальной казне, а не гражданину. Таким образом, если нарушены права местного самоуправления значит, нарушены права каждого участника самоуправления, что дает им право обращаться в суд.
Практика муниципального управления
№ 8 2011