к вопросу №17/3

Справка по проблеме соотношения категорий:

ЗАПИСИ – ДОКУМЕНТЫ (RECORDS – DOCUMENTS)
В рамках построения Модели ПД-Т имеется существенная проблема, имеющая как терминологический, так и содержательный аспекты. Вопрос заключается в следующем: а) правильном применении понятий, б) адекватном их толковании и в) корректном переводе терминов ЗАПИСИ – ДОКУМЕНТЫ (RECORDS – DOCUMENTS). Настоящая справка подготовлена для специалистов в области электронного документооборота, для которых эта проблематика хорошо известна. Поэтому здесь не приводится скрупулезный анализ соотношений и противоречий между этими категориями, зафиксированными в международных и национальных стандартах (ISO 15489 и производные от него в разных странах), что является предметом скорее научной статьи, а предпринимается попытка найти некоторое интегральное решение, для того, чтобы снять эти возникающие противоречия. Поэтому текст носит в известной степени неформальный характер.

Для ответа на поставленный вопрос целесообразно на основе рассмотрения какого-либо действующего закона, связанного с документированием информации, выявить некоторые общие черты информационной системы, обеспечивающей ту или иную юридическую процедуру (ИС-ЮП), независимо от формы ее реализации (бумажной или электронной). Далее - описать составные части этой системы и устойчивые взаимосвязи между ними. В заключение – рассмотреть особенности интересующих нас категорий в рамках ИС-ЮП, уже с учетом двух различных технологических реализаций.

В качестве такого закона можно взять российский федеральный закон «Об актах гражданского состояния». Для простоты изложения здесь не приводятся редакции, даты и номера этого закона, поскольку нас будет интересовать информационная конструкция, лежащая в его основе. Проведем некое «экстрагирование» его содержания с точки зрения ИС-ЮП. Кроме того, записью актов гражданского состояния занимались многие века, например в форме метрических книг, поэтому можно предположить, что такая информационная конструкция не является новоделом, а отшлифована временем.

Описывая этот закон предложенным методологическим способом, можно выявить следующие основные элементы конструкции ИС-ЮП и взаимосвязи между ними. Для этих целей целесообразно составить таблицу.

№	Информационное содержание	Основные формулировки, используемые в законе
1.	Систематизированная база данных (основная)	Первые экземпляры записей актов гражданского состояния (по каждому типу записей актов гражданского состояния отдельно), составленные в пределах года, собираются в хронологическом порядке в книгу государственной регистрации актов гражданского состояния (актовую книгу).
2.	Резервная база данных	В таком же порядке собираются в актовую книгу вторые экземпляры записей.
3.	Оператор основной базы данных	Государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
4.	Аудит деятельности оператора	Контроль за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
5.	Информация на входе ИС-ЮП	Для составления записи акта гражданского состояния должны быть представлены документы, являющиеся основанием для государственной регистрации акта гражданского состояния, и документ, удостоверяющий личность заявителя.
6.	Информация на выходе ИС-ЮП	Государственная регистрация акта гражданского состояния производится органом записи актов гражданского состояния посредством: а) составления соответствующей записи акта гражданского состояния, на основании которой (!!!) выдается б) свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния.
7.	Унифицированные контентные данные	Сведения, подлежащие внесению в запись акта о рождении, заключении брака, расторжении брака, об усыновлении (удочерении), установлении отцовства, о перемене имени или смерти и в выдаваемые на основании данных записей свидетельства, определяются настоящим Федеральным законом. В запись акта гражданского состояния могут быть включены и иные сведения, обусловленные особыми обстоятельствами государственной регистрации конкретного акта гражданского состояния.
8.	Правила документирования информации	Каждая запись акта гражданского состояния должна быть прочитана заявителем, подписана им и составляющим запись работником органа записи актов гражданского состояния, скреплена печатью органа записи актов гражданского состояния. На печати органа записи актов гражданского состояния изображаются Государственный герб Российской Федерации и написание наименования органа записи актов гражданского состояния на русском языке и государственном языке субъекта Российской Федерации (республики).
9.	Выдача дубликата основного документа	В случае утраты свидетельства о государственной регистрации акта гражданского состояния орган записи актов гражданского состояния, в котором хранится первый экземпляр записи акта гражданского состояния, выдает повторное свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния. В случае, если первый экземпляр записи акта гражданского состояния не сохранился, повторное свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния выдается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в котором хранится второй экземпляр записи акта гражданского состояния.
10.	Выдача справок	Повторное свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния не выдается: родителям (одному из родителей) ребенка, в отношении которого они лишены родительских прав или ограничены в родительских правах, - свидетельство о рождении ребенка; лицам, расторгнувшим брак, и лицам, брак которых признан недействительным, - свидетельство о заключении брака. По просьбе указанных лиц им выдается документ, подтверждающий факт государственной регистрации рождения ребенка или заключения брака.
11.	Разновидности регламентированных действий	Государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, подлежат акты гражданского состояния: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть.
12.	Уполномоченные лица операторов	Ответственность за правильность государственной регистрации актов гражданского состояния и качество составления записей актов гражданского состояния возлагается на руководителя соответствующего органа записи актов гражданского состояния.
13.	Информационная безопасность (защита персональных данных)	Сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными, относятся к категории конфиденциальной информации, имеют ограниченный доступ и разглашению не подлежат.
14.	Легализация иностранных документов (трансграничность)	Документы, выданные компетентными органами иностранных государств в удостоверение актов гражданского состояния, совершенных вне пределов территории Российской Федерации по законам соответствующих иностранных государств в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, признаются действительными в Российской Федерации при наличии их легализации, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.
15.	Участники информационного взаимодействия и их ответственность	Работники органов записи актов гражданского состояния, по вине которых нарушены права граждан Российской Федерации, иностранных граждан или лиц без гражданства при государственной регистрации актов гражданского состояния, несут ответственность за причиненный своими незаконными решениями, действиями (бездействием) указанным лицам вред в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за нарушение настоящего Федерального закона несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
16.	Операторы резервных баз данных	Книги государственной регистрации актов гражданского состояния (актовые книги), собранные из вторых экземпляров записей актов гражданского состояния, прошитые, пронумерованные и скрепленные печатью, а также метрические книги, составленные до образования или восстановления органов записи актов гражданского состояния, хранятся в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния и на территории которого данные записи актов гражданского состояния были составлены.
17.	Требования к техническим компонентам системы (примеры)	- актовые книги, собранные из вторых экземпляров записей актов гражданского состояния, прошитые, пронумерованные и скрепленные печатью, - формы бланков записей актов гражданского состояния и выдаваемых на основании данных записей бланков свидетельств, порядок их заполнения; формы бланков иных документов, подтверждающих факты государственной регистрации актов гражданского состояния, а также формы бланков заявлений о государственной регистрации актов гражданского состояния устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. - бланки свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния выполняются типографским способом на гербовой бумаге, являются документами строгой отчетности; каждый такой бланк имеет серию и номер.

Анализируя таблицу, можно выявить основные конструктивные элементы ИС-ЮП и взаимосвязи между ними. При этом целесообразно опустить некоторые терминологические разночтения, что является неизбежными при законодательном описании различных учетных систем. Тем более это актуально для сравнительного анализа различных национальных законодательств.

1. Основным элементом системы является учетная запись, которая обладает юридической силой и совершается в централизованных базах данных, которые могут резервироваться (зеркалироваться).

2. В системе можно выделить ядро (систематизированные записи в базе данных) и периферию (документы и справки).

3. Операторами ядра являются уполномоченные органы (лица), деятельность которых регламентируется и подвергается аудиту. Ядро формируется по функциональному признаку, например записи в отношении юридических лиц или регистрация недвижимости.

4. Операторами периферии являются заявители услуг по регистрации прав (укреплению прав – в русской традиции, начиная с 15 века). В обязанность таких операторов входит обеспечение сохранности полученного в результате предоставленной услуги информационного ресурса и его правомерное использование (предъявление). В некотором смысле можно говорить о том, что на периферии имеются базы данных, состоящие из одной записи в форме документов или справок, и характеризуются субъектным признаком. Совокупность таких бумаг может храниться дома у заявителя, для электронной формы можно говорить о личном кабинете. Попутно можно отметить, что такая же по своей сути информационная конструкция (двойной учет) используется также испокон веков в бухгалтерском деле.

5. Документы и справки выдаются на основании совершённой записи, то есть они являются вторичным информационным ресурсом. При этом юридическая сила может быть присуща всем элементам системы (записи, документы, справки).

6. Документы характеризуются тем, что они

- фиксируют право в отношении заявителя;

- являются информационным ресурсом, выдаваемым заявителю сразу после факта регистрации права;

- в случае утраты, взамен документов выдаются дубликаты;

- другим лицам, кроме заявителей, документы, как правило, не выдаются, либо выдаются с оговорками (по доверенности).

7. Справки могут выдаваться неограниченное количество раз по правомерным запросам, как заявителей, так и других лиц.

8. Справки и документы, будучи на руках у пользователей этого информационного ресурса, по сути имеют статус off-line, поскольку всегда проходит определенное время с даты их выдачи, за которое право может быть изменено или прекращено.

9. В случае необходимости подлинность справок и документов может быть подтверждена в централизованной базе данных путем сличения с актуальной на момент проверки записью, то есть учетные записи имеют статус on-line.

10. Технические требования, правила документирования информации, контентные данные, регламенты операторов должны быть унифицированы в рамках ИС-ЮП.

11. Описанная выше ИС-ЮП имеет наименование в российской теории государства и права как «фактофиксирующая система - ФФС», предназначенная для регистрации юридических фактов, которые как категория используются со времен римского права. В случае согласованного использования совокупности фактофиксирующих систем, как это имеет место для государственного и муниципального управления, такая совокупность именуется, как «большая фактофиксирующая система - БФФС».

12. Фактофиксирующая система при смене своей формы от бумажной к электронной (ФФС-Б, ФФС-Э) должна сохранить свои основные функциональные свойства с целью недопущения увеличения количества дефектных юридических фактов (подделок). По возможности – обеспечить сокращение такой дефектности путем использования возможностей on-line сверки данных.

13. Одно из принципиальных различий между ФФС-Э и ФФС-Б заключается в следующем. В рамках ФФС-Б процедуры внесения записей (содержательно-правовые процедуры) и процедуры документирования информации в бумажном виде (внешне-оформительские процедуры) выполняются в рамках одного уполномоченного органа. В рамках ФФС-Э процедуры документирования информации целесообразно централизовать, ввиду их высокой стоимости и необходимости унификации для пользователей. Поэтому выделяется самостоятельная инфраструктура документирования информации в электронной форме (общая инфраструктура), которая может состоять из различных компонент, у которых появляются самостоятельные операторы. Их деятельность также регламентируется и подвергается аудиту. Таким образом, БФФС-Э может состоять из совокупности учетных систем и общей инфраструктуры, что вообще говоря, и представляет собой электронное правительство в части предоставления государственных и муниципальных услуг.

14. В рамках ФФС-Б доминирующее значение имеют документы и справки, поскольку затруднительным, а иногда даже практически невозможным является on-line подтверждение подлинности. В переходный период все чаще используется обращение к первичной базе данных (проверки на дорогах полицейскими подлинности предъявленных водителями документов). По мере продвижения к полностью электронному документообороту off-line электронные документы будут приобретать все более экзотическое значение (только в случае отсутствия соответствующего разграниченного доступа к централизованной базе данных).

15. Важным компонентом БФФС-Э является комплексная информационная безопасность, которая должна обеспечиваться как для учетных систем, так и для общей инфраструктуры. Соблюдение требований информационной безопасности должно находиться под аудитом, наряду с деятельностью операторов.

16. Легализация иностранных электронных документов предполагает формирование адекватного механизма взаимодействия различных национальных БФФС-Э. В этих целях подготовлена Модель ПД-Т.

17. В рамках Модели ПД-Т предложен к использованию базовый термин – электронные передаваемые записи (Electronic Transferable Records – ЮНСИТРАЛ), поскольку он качественно и разносторонне отражает суть вопроса, а именно:

- Electronic – относится к системам электронного документооборота – БФФС-Э.

- Transferable – предполагается использование обоих режимов, как on-line, так и off-line.

- Records – первичное значение имеют записи, совершенные в централизованной базе данных.

Электронные передаваемые записи определяются через совокупность учетных систем, основанных на общей инфраструктуре (Registry Systems, Identity Management System или Trusted Third Party – ЮНСИТРАЛ). Все три определения являются закольцованными друг на друга, то есть отражают системный подход.

Выводы:

Рассматривая поставленный в заголовке вопрос в системном плане можно отметить, что противоречия могут быть сняты путем выявления общего функционального содержания для ФФС-Б и ФФС-Э. Кроме того, изучая проблему в динамике, от традиции к формируемому будущему можно расставить акценты таким образом, чтобы не педалировать некоторые очевидные разногласия, а найти интегральное решение. Полученную в результате информационную конструкцию (модель) можно было бы применить, как для формирования единого национального пространства доверия (ЕПД-Н), так и для целей международного сотрудничества в рамках трансграничного пространства доверия (ПД-Т), которые как представляется должны быть фрактально подобны.