2. Концептуальные организационно- правовые основы миграционной системы России

МС РФ в юридическом лице своего центрального органа - ФМС МВД РФ, является подсистемой системы федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, перспективы развития и эффективность функционирования МС зависят от того, насколько органично ее функции взаимо­связаны с генеральными функциями государственной власти в РФ.

Так, законодательная власть нормирует представления о желаемом развитии миграционной ситуации, перекладывая эти представления на административно-правовые нормы и создавая юридическое обеспечение про­странства проектируемой миграции. Судебная власть, стоящая на страже соблюдения Закона, обеспечивает справедливость процедурного взаимо­действия, повышает уровень доверия и общественной солидарности. Исполнительная власть формирует проектное пространство страны, в том числе она проектирует миграцию (из-за рубежа, внутри страны и за ее пределы), указывая на желаемое развитие миграционной ситуации, перекладывает представления о желаемом развитии миграционной ситуации на адми­нистративно-правовую, организаторскую деятельность.

Следовательно, основываясь на принципах адаптивности и адекватности МС к существующим в РФ ветвям власти, представляется обоснованным при декомпозиции МС оперировать составляющими ее подсистемами управления, права, информатизации и обеспечения, так как:

подсистема управления регулируется административным правом, является прерогативой деятельности исполнительной ветви государствен­ной власти;

подсистема права регулируется международным, конституционным правом, является прерогативой деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти;

подсистема информатизации регулируется информационным правом; подсистема обеспечения регулируется гражданским, таможенным, трудовым, муниципальным, жилищным, финансовым и иным правом,

В процессе изучения онтогенеза МС РФ был сделан вывод о доминиро­вании исследований, ориентированных на миграционную политику, осо­бенности норм международного права в сфере миграции, глобальную, на­циональную, региональную и местную миграционную ситуацию. Исходя из того, что понятие «миграционная система» двусложное, представляя синтез двух понятий «система» и «миграция» (от лат. migratio - переход, переезд, переселение; прил. - миграционная), дальнейший поиск был сосредоточен на дефиниции обоих понятий.

В результате обобщения существующих подходов и точек зрения, спе­циальной справочной литературы установлено отсутствие юридического определения термина «миграция», как на международном, так и на российском уровне.¹ Парадоксальность данного обстоятельства, по мнению авто­ра, в определенной степени является косвенным признаком неупорядочен­ности миграционной деятельности в России, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области административно-правового регулирова­ния миграции. Вместе с тем закономерным итогом поиска стал факт сво­бодной трактовки понятия «миграция» российским законодательством без обоснования (установления) его дефиниции. А ведь помимо этого понятия, юридический обиход составляют еще более десятка основных однокоренных терминов: «миграционный процесс», «иммиграционный контроль», «мигрант», «эмигрант», «трудовой иммигрант» и др.

Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» понимают² перемещение, переселение. Миграция населения -«перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительст­ва»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др.

Сопоставление семантических характеристик термина «миграция» по­зволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение этого термина не изменяется, является закономерным, что указы­вает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей.

Л.Л. Рыбаковский, отмечая, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» именует миграцию в узком и широком смысле слова: «в уз­ком смысле слова миграция представляет собой законченный вид террито­риального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жи­тельства»; в широком же смысле - это «территориальное перемещение, со­вершающееся между разными населенными пунктами одной или несколь­ких административно-территориальных единиц, независимо от продолжи­тельности, регулярности и целевой направленности».¹

По мнению Т.Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация.² В противном случае, «ес­ли мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.

В.М. Баранов анализирует факты тавтологии в трактовке некоторых по­нятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на «мигра­цию»: «в общем виде» - как «территориальное перемещение людей (пото­ков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни», и применительно к сфере правового регулирования - как «сово­купность правоотношений преимущественно контролируемого государст­вом территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового пра­вового статуса».³

Автор разделяет онтологические подходы Л.Л. Рыбаковского и В.М. Ба­ранова. Однако, с нашей точки зрения, для эффективного функционирова­ния МС не должно быть свойственно «преимущественно контролируемое государством территориальное перемещение людей». Если это обстоятель­ство отнести к явлению нелегальной миграции, то как тогда можно вести речь о «совокупности правоотношений». К тому же словосочетание «в большинстве случаев влекущего» требует обоснования.

Более устойчивым и всеобъемлемым с точки зрения его признаковых характеристик представляется определение миграции как совокупности правовых нормативных отношений при проектировании и территориаль­ном перемещении людей, обусловленную их государственным регулировани­ем, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влеку­щую приобретение ими нового правового статуса.

Такое определение учитывает: юридический аспект — «совокупность правовых нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса»; процессуальный аспект — «проектирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на но­вом месте жительства. Кроме того, оно отражает интересы государства именно «государственным регулированием» данного явления, интересы общества (319 общественных организаций в 55 субъектах РФ)¹ и личные интересы переселенцев (миллионов перемещающихся лиц). Причем вести речь о перемещении, «связанном с поиском лучших условий жизни», уме­стно не для всех категорий мигрантов. Нелегалы, особенно занимающиеся преступной деятельностью или вовлеченные в нее, таким поиском вряд ли удручены. Трудовых мигрантов, законно прибывших в страну, заботят в основном размеры заработанной платы и возможно меньшие издержки на период пребывания в стране въезда т.д.

Исходя из того, что разработка понятийного аппарата - уточнение (выработка) основных категорий, понятий и терминов - требует специального исследования, в данной работе представляется достаточным ограничиться только теми из них, которые непосредственно связаны с избранным пред­метом. Вместе с тем автором использованы обоснованные в ряде научных трудов понятия. В целом в результате проведенной работы сущность и содержание некоторых понятий уточнена, других - определена, третьих -ограничена уже устоявшимся их обиходным употреблением в сфере миграционной деятельности. Далее представляется необходимым изложить ис­пользованные подходы, что обусловлено решением задачи обоснования сущности и структуры МС через определение сущности и структуры миграционного процесса.

Обоснование основных подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса

В процессе изучения основных подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса установлено, что ему присущ результа­тивный характер по отношению к движению населения вообще, что едино­го понимания сущности движения населения среди ученых не достигнуто, а преобладающими являются следующие подходы:

дифференциальный - разделение движение населения и трудовых ре­сурсов на типы - демографическое, межотраслевое, межпрофессиональное и территориальное;¹

структурный - подмена естественного движения демографическим, при отсутствии перемещений, связанных с изменением социально-классового или стратификационного статуса, образовательного уровня мигрантов и др.;

по форме - территориальные, производственные и социальные перемещения, а также территориальная, отраслевая и профессиональная формы подвижно­сти населения;² к подвижности населения относятся его миграционная и личная форма как естественное движение;³

структурно-процессуальный - определены процессы естественных, механических и структурных изменений в движении населения, органически переплетенные между собой, но опущено социальное движение населения, а в качестве самостоятельного выделено структурное движение со смеше­нием процесса и структуры;¹ различаются два вида движения населения -естественное и механическое (миграционное), отсутствует социальное движение.²

Таким образом, большинство социологов и демографов выделяют соци­альное, естественное и миграционное движения населения.

Социальное движение существует в широком и узком значении. Если в широком значении к нему относятся все общественные отношения, вклю­чая демографические, то в узком - лишь специфическая область отноше­ний. В целом под социальным движением понимаются все виды движения населения в социальной сфере (профессиональное, образовательное, меж­отраслевое и др.) за исключением естественного и миграционного. Ему присущи: изменения сфер занятости, рода занятий, квалификации и другие, такие как социальное развитие (рост квалификационного и образовательно­го уровня), а также изменения социального статуса (социальное перемеще­ние - внутри или межотраслевое движение кадров, изменение профессии и др.).

Вместе с тем социальное перемещение и социальное развитие - не синонимы, поскольку индивид, коллектив (семья) и народонаселение представляют собой единичное, особенное и всеобщее, отличающееся специфи­кой свойств и отношений. Они могут выражаться соответствующими инди­каторами - личностными характеристиками, средними и структурными показателями.

Миграционное движение объединяет в социальном движении все, что не входит в естественное движение, составляющие предмет демографии, как науки о систематизированных знаниях об общем и особенном в естествен­ном и миграционном движении населения, их закономерностях (воспроиз­водства и миграции населения), факторах и последствиях.

Несмотря на то, что современная законодательная основа регулирования миграционных процессов достаточно широка, анализ правовых источников, характеризующих сущность и структуру миграционного процесса, исчер­пывающих результатов не дал.¹ На концептуальном уровне установлено, что: в проекте Концепции государственной миграционной политики Россий­ской Федерации речь идет о том, что «миграционные процессы влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране»;²

Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Фе­дерации также понятие «миграционный процесс» не определяет, оперируя термином «миграционные процессы» без его сущностно-содержательной характеристики.³ Несмотря на то, что термин «миграционные процессы» в Концепции употребляется в 16 случаях, составить определенную характе­ристику того, что собой подразумевают «миграционные процессы», не представляется возможным. Еще сложнее выйти на установление сущности непосредственно «миграционного процесса».

Тем не менее для продолжения исследования важно учитывать, что «концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федера­ции ...представляет собой систему взглядов на содержание и основные на­правления деятельности органов государственной власти Российской Феде­рации в области управления миграционными процессами». Иными словами, речь идет об управляющем воздействии органов государственной власти на миграционные процессы. В то же время «правовую основу Концепции со­ставляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и дру­гие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права». В этом случае уместно констатировать превалирование управляющего государственного воздействия над право­вым регулированием миграционных процессов или исполнительной власти над законодательной.

Весьма интересными являются результаты систематизации автором 37 основных функций ФМС.¹ С учетом их взаимного дублирования Феде­ральной миграционной службе условно присущи: управленческих - 9, пра­вовых нормативных - 11, информационных - 4 и обеспечивающих -13 функций. Следовательно, для функционирования ФМС характерно пре­валирование обеспечивающих и нормативных правовых функций, причем сердцевину деятельности ФМС составляют ее законодательная и админист­ративно-правовая основы. Это важный вывод для продолжения исследова­ния.

Вместе с тем заметим, что до 9 марта 2004 г. регулирование миграционных процессов в РФ в большей или меньшей степени составляло деятельность 12 федеральных государственных структур исполнительной власти (министерств - 8, служб - 1, комитетов - 1, управлений - 1, комиссий –I),² а ныне является прерогативой деятельности ФМС, подведомственной МВД России в ведении Президента РФ. В ходе онтогенеза миграционного процесса установлено, что с 1973 г. в отечественной науке он представлен концепцией трех его стадий, вклю­чающих формирование миграционной подвижности, собственно переселе­ние и приживаемость новоселов в местах вселения.

Основоположник этой концепции Л.Л. Рыбаковский под миграционным процессом обосновал - «множество событий, влекущих за собой смену места жительства».³ При этом он выделяет одни события как явные (переселение), другие - латент­ные (формирование подвижности), а чтобы все эти события представляли собой процесс (прибытие, выбытие), они должны составить статистически значимую совокупность. Далее, в процессе представления своей концепции, Л.Л. Рыбаковский дает еще несколько определений миграционному процессу. Он полагает, что это — «взаимодействие двух противоположно направленных относи­тельно однородных серий событий» (поток выбытий и поток прибытий); с формальной стороны, - «зафиксированная в пространстве и времени серия миграционных событий» (фиксация осуществляется в момент регистрации мигрантов на новом и старом местах жительства); по существу - «совокуп­ность собственно переселений». В более свежем издании его взгляды на сущность миграционного процесса изменений не претерпели: это — «проис­ходящая в определенных пространственно-временных рамках серия мигра­ционных событий».¹

Что касается структуры миграционного процесса, то в любом завершен­ном миграционном процессе он выделяет три стадии: исходную или подго­товительную, представляющую процесс формирования территориальной подвижности населения; основную или собственно переселение населения, миграционные потоки; заключительную или завершающую, выступающую как приживаемость мигрантов на новом месте.²

В.А. Ионцев в терминологическом словаре определяет миграционный процесс как «совокупность миграционных событий, осуществляемых одновременно в пространстве и времени», и далее: «рассматривая миграцион­ный процесс прежде всего как совокупность переселений, выделяют три стадии его развития: 1) начальная стадия или стадия принятия решения о миграции; 2) основная стадия или собственно миграция населения; 3) за­вершающая стадия, направленная на закрепление, приживаемость мигранта на новом месте».³

С.А. Прудникова представляет миграционный процесс как комплекс ста­дий, предусматривающих выбор местности различными социальными группами, их переселение и проживание, учитывая экономические, полити­ческие и социальные условия.¹ При этом она выделяет несколько групп субъектов миграционных процессов: эмигранты, выезжающие в силу раз­личных причин на постоянное место жительства в другие государства; вы­нужденные переселенцы; беженцы; нелегальные мигранты; трудящиеся-мигранты; представители научных и учебных заведений, временно выез­жающие за пределы государства; туристы; граждане, выезжающие на от­дых.

Предметом исследования Е.В. Галузы избрано международное и внутри­государственное, правое регулирование миграции, механизмы ее незакон­ного осуществления, закономерности и способы противодействия противо­правным миграционным процессам и их социальным, негативным процес­сам.²

Сопоставление изложенных подходов и точек зрения представляется достаточным и дает основания полагать, что принципиальных различий между ними не содержится, и в основном сущность миграционного процес­са сфокусирована в его концептуальной трехстадийности.

Вместе с тем, по мнению автора, в приведенных выше определениях ми­грационного процесса юридическая его составляющая не выражена, а именно такую цель преследует настоящее исследование. В этой связи пред­ставляется необходимым к сущности миграционного процесса подходить как к сочетанию понятий «миграция» и «процесс». Однако нельзя не учи­тывать и того, что базовое понятие «миграция» есть не что иное, как про­цесс (перемещение, переселение). Не отождествляя два этих понятия, заме­тим, что их основное различие в направленности или функциональной ори­ентированности, так что миграция выступает главным образом в качестве статического, а процесс - в качестве динамического компонента. Придание миграции как процессу вектора направленности означает основную сущно­стную характеристику миграционного процесса.

Таким образом, под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их административно-правовым регулированием, реализацией личных и обще­ственных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса.

Учитывались особенности и других подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса, а также его составляющих. Так, ми­грационные процессы могут описываться системой дифференциальных уравнений, где численность населения, мощность миграционных потоков -функции времени. К системе дифференциальных уравнений добавляется нормировочное уравнение, основанное на том, что суммарная численность населения всех стран постоянна.¹ Однако принципиально отличных от уже рассмотренных подходов к определению сущности и структуры образова­тельного процесса автором исследования не установлено.

Анализ структуры миграционного процесса убеждает в том, что в нем устойчиво и отчетливо проступают контуры доминирующих структурных компонентов: управления, права, информатизации и обеспечения (погра­ничное, таможенное, гражданское, паспортно-визовое, финансовое, матери­ально-техническое и др.). Это отмечали авторы большинства использован­ных источников, и такой подход к структурированию миграционного про­цесса позволяет к его основным компонентам отнести управление, право, информатизацию и обеспечение.

Следовательно, миграционный процесс представляет собой целенаправ­ленное, согласованное функционирование структур управления, права, ин­форматизации и обеспечения на траектории «проектирование-перемеще­ние-приживаемость (обустройство)». С учетом обоснованного выше опре­деления миграционного процесса, с юридической точки зрения под мигра­ционным процессом предлагается понимать целенаправленное, согласо­ванное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими но­вого правового статуса.

Используем это определение в качестве основного для продолжения ис­следования и формулирования на его основе некоторых других понятий, среди которых практическую важность представляют: «миграционная дея­тельность персонала», «миграционная задача», «миграционное мышление».

Для определения понятия «миграционная деятельность персонала» был использован общетеоретический гносеологический метод перехода от абст­рактного к конкретному, нахождения наименьших составляющих этого яв­ления. Ведь миграционная деятельность персонала обусловливается сово­купностью непрерывно изменяющихся обстоятельств жизнедеятельности людей, порождаемых ими самими, а также спонтанно (необходимо) возни­кающих, превращаясь в проблемные ситуации. Поэтому деятельность пер­сонала, в основном способы ее осуществления, а также возникающие при этом проблемные ситуации автор рассматривает в качестве основных сла­гаемых миграционной деятельности.

Анализ различных источников показал неразработанность этого акту­ального понятия. Поэтому под миграционной деятельностью персонала предлагается понимать процесс мотивированного разрешения проблемных миграционных ситуаций при помощи избираемых способов, методов и средств. Отсюда применительно к миграционной теории следует, что «ми­грационная задача» - это модель проблемной ситуации в области управле­ния, права, информатизации и всестороннего обеспечения МС и требова­ния к ее решению.

Изучение современного миграционного процесса в 7 федеральных окру­гах, ряда специальных трудов показывают, что для успешного решения ми­грационных задач персоналу недостаточно быть специалистами только в своей профессиональной сфере деятельности. Необходимо иметь представ­ления и обладать знаниями в области политологии, социологии, демогра­фии, географии, психологии и других наук.¹ Многие миграционные задачи отличаются сложностью способов их решения. Это требует от персонала

высокоразвитого мышления, основанного на учете разнообразных факто­ров. Для формирования миграционной науки - миграциологии - несомнен­на важность термина «миграционное мышление», вытекающего из сущно­сти и содержания мышления вообще. Адаптируя его для миграционной теории, определим, что миграционное мышление - это целенаправленный процесс всеобъемлющего познания высококвалифицированным персоналом сферы своей профессиональной деятельности, а также форм, методов и способов ее совершенствования в интересах ближайшего и отдаленного будущего.

Таким образом, одни категории и термины миграционной теории в ходе исследования сохранили свои понятия, содержание других наполнилось определенной новизной методологического и административно-правового подходов, некоторые рассматриваются ниже. При этом выработанная сово­купность основных понятий, присущих современному этапу развития МС РФ, не претендует на словарную завершенность, является авторским отра­жением их существующей парадигмы и обусловлена основополагающими положениями теории в области миграции населения, направленностью ми­грационного процесса в РФ, а также избранным в исследовании системным подходом.

3. Сущность и структура миграционной системы

Сопоставление, анализ и синтез различных точек зрения свидетельству­ют, что толкование сути понятия «система» в последние годы достаточно определенно воспринимается многими учеными. Система представляет собой (от греч. systema - сочетание, организм, устройство, союз, строй, ру­ководящий орган) «целое, составленное из частей, соединение, множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»;¹ «объединение некоторого разно­образия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отно­шению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»;² «определенный порядок в расположении и связи действий; форма организации чего-нибудь; нечто целое, представляющее собой единство законо­мерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокуп­ность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, орга­низационно объединенных в одно целое; то, что стало нормальным, обыч­ным, регулярным».³

Вместе с тем подчеркнем, что МС относится к объекту теории сложных систем, так как обнаруживает присущие им основные признаки:⁴ большое количество взаимосвязанных структурных элементов; целенаправленное функционирование МС как социальной системы; возможность декомпози­ции системы на составляющие ее подсистемы, обладающие собственным функциональным предназначением (управления, права, информатизации, обеспечение и др.), подчиненным генеральной цели функционирования системы; управляемость системой, заключающаяся в целесообразном воз­действии на ее структуру и модели функционирования; информационная насыщенность системы, определяемая интенсивностью потоков циркулирующей в ней информации; устойчивость системы и др.

Следовательно, МС России относится к социальным системам с упорядоченным, целостным соединением взаимодействующих элементов. Этим обосновывается применение в исследовании системного подхода на прин­ципах адаптивности, адекватности, всесторонности, целостности, экономичности, интеграции. Учитывается, что основу современной миграцион­ной обстановки составляют миграционные процессы международного, трансграничного, общеевропейского, российского, регионального и местно­го уровня в конкретных правовых, демографических, пространственно-временных, социально-экономических условиях.

В соответствии с основным системным качеством системой может счи­таться такое структурное образование, которое находится в функциональ­ном состоянии.¹ Кроме того, социальная система, которой является МС, относится к открытым системам, поддерживающим себя в ответ на изменения в окружающей ее среде.² В ходе теоретического исследования установ­лено, что сущность и структура миграционного процесса непосредственно связаны с сущностью и структурой МС. В самом деле, структуру миграци­онного процесса составляют компоненты (подсистемы) управления, права, информатизации, обеспечения. Так что МС, являясь социальной системой, на процессуальном уровне, т.е. в процессе функционирования, обладает теми же характеристиками, что и миграционный процесс. При этом цель функционирования МС представляет собой конкретный результат миграционного процесса или совокупности различных миграционных процессов: иммиграционного; эмиграционного; вынужденного переселенческого; при­обретения убежища, в том числе политического; привлечения иностранной рабочей силы (внешней трудовой миграции); оперативного реагирования на кризисные ситуации, особенно при экстренном массовом перемещении лю­дей; внутренней трудовой миграции, депортации, реадмиссии и др.

Поэтому под целью функционирования МС РФ предлагается пони­мать обеспечение сбалансированности миграционных процессов при проектировании и территориальном перемещении людей, приобретении ими нового правового статуса для реализации личных, государственных и об­щественных интересов.

Под сущностью МС РФ в исследовании представляется обоснованным понимать - совокупность управляющих, правовых, инфор­мационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориаль­ного перемещения людей, обусловленного его административно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как пра­вило, влекущего приобретение ими нового правового статуса,

Такое понятие сущности МС охватывает ее целиком и позволяет по определенному основанию - компонентному, структурному или функциональному, осуществить переход к четко обозначенным контурам составных частей системы - ее подсистемам и элементам.

В самом деле, федеральные программы в области миграционной поли­тики являются продуктом совместной деятельности органов управления; правовых, информационных и обеспечивающих структур.

Кроме того, в соответствии с целью функционирования МС можно пе­рейти к определению функционального предназначения составляющих ее подсистем. Тогда в подсистеме управления административно-правовое регулирование миграционных процессов является прерогативой деятельно­сти президентской и исполнительной ветвей власти, образующих иерархи­ческий, вертикальный уровень управления: Президент РФ, Правительст­во РФ, МВД, ФМС, территориальные органы ФМС РФ, местные тер­риториальные образования.

При этом вертикальный уровень управления образуют подсистемы:

международная - МОМ, УВКБ ООН, МОТ и др.

федеральная - Президент РФ, МВД России, ФМС. Основное функциональное предназначение федеральной подсистемы состоит в администра­тивно-правовом регулировании миграционной политики, разработке и ут­верждении федеральных программ и других проектов для регулирования миграционной деятельности в интересах роста численности населения и трудовых ресурсов, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов при соблюдении принципов национальной безопасности России;

региональная – территориальные органы ФМС РФ. Ос­новное функциональное предназначение региональной подсистемы состоит в формировании региональной миграционной политики в соответствии с федеральной миграционной политикой, с учетом особенностей региональ­ной миграционной обстановки в интересах прогрессивного экономического и демографического развития субъектов РФ;

ведомственная - департаменты, управления и отделы ФМС. Основное функциональное предназначение ведомственной подсистемы состоит в формировании ведомственных стандартов в административно-правовой, информационно-правовой и обеспечивающей областях миграционной деятельности для реализации международной, федеральной и региональной политики в интересах эффективного функционирования МС РФ;

местного самоуправления - (ГОВД, РОВД). Основное функциональное предназначение местной подсистемы состоит в контроле за соблюдением различными категориями мигрантов установленных правовых норм пове­дения; предупреждение правонарушений среди участников миграционного процесса, регулирование миграционной деятельности в своей территори­альной зоне.

В этой связи подсистема управления вместе с подсистемами права, ин­форматизации и обеспечения составляют горизонтальный уровень.

При этом подсистему права образуют следующие основные элементы: Правовое управление МВД, Управление правового обеспечения ФМС, управления территориальных органов ФМС РФ. Основным элементом подсистемы ин­форматизации являются Информационные управления Президента РФ, МВД и ФМС, а также информационные подразделения МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. Подсистема обеспечения представлена самостоятельными видами обеспечения, располагающими набором собственных элементов: Экономическим управлением Президента РФ; Финансово-экономическим департаментом МВД; Управлением ресурсного обеспечения, Финансово-экономическим управлением, отделом приема и обращения граждан ФМС и др. Кроме того, предназначение и основное функциональное качество подсистем МС - управления, права, информатизации и обеспечения - заключены в их названиях и каждая подсистема располагает набором собственных функций.

Таким образом, избрание нескольких подходов к определению сущности и структуры отечественной МС позволило некоторые категории, поня­тия и термины уточнить, другие - выработать. В ходе исследования обосновано, что под МС следует понимать - совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, ор­ганизаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его администра­тивно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных ин­тересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса. В результате стало возможным определить контуры структуры МС, ее подсистем и элементов и перейти к их структурно-функциональному анализу.

<предыдущая страница | следующая страница>