4. Закономерности и противоречия, состояние и основные тенденции развития миграционной системы России.

Анализ факторов, влияющих на миграционную систему России

Под фактором в общем смысле слова понимается «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении», а под условием - «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; требова­ние, предъявляемое одной из договаривающейся сторон; правила, уста­новленные в какой-нибудь области жизни, деятельности; обстановка, в которой происходит, осуществляется что-нибудь; данные, требования, из которых следует исходить».¹

Одни авторы под факторами миграции подразумевают: «всю сово­купность социальных условий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают заметное влияние на его объем, интенсивность, на­правления, каналы и другие параметры»;² «некую совокупность условий и обстоятельств, которые благодаря особому сочетанию и взаимодейст­вию влияют на территориальную подвижность населения; условия все­гда богаче, шире и многообразнее, чем факторы»;³ «быть или не быть тому или иному компоненту окружающих человека условий фактором миграции, всецело зависит от природы конкретных явлений и процес­сов; зависимость миграции населения от условий, ее порождающих, складывается в последовательности: условия - факторы - причины -явление».⁴

Другие авторы классифицируют факторы миграции населения, вы­деляя среди них объективные (территориальные различия в значимых для человека условиях жизни) и субъективные (особенности структуры личности – потребности, интересы, стремления, ценностные ориентации, - обусловливающие дифференциацию решений, принимаемых в одних и тех же условиях разными индивидами или группами).⁵

Однако для оценки влияния групп факторов на систему важно опре­делиться с совокупным влиянием на нее каждого фактора. Отсюда зна­чимость определения связей взаимодействия между факторами и их со­вокупностью, что является источником их противоречивого развития в своей подсистеме и в контуре функционирования МС. Для оценки взаимосвязи групп факторов по выделенным их показателям избран корреляционный анализ и установлено:

подсистема управления - менее связаны между собой (5), но по ко­личеству корреляционных связей (8) с другими подсистемами эти фак­торы наиболее представительны. Самыми значимыми оказались такие факторы, как: наличие концепции развития МС РФ (1); государственное регулирование миграционной политики (2), а также состояние руково­дства миграционной деятельностью (3). Менее значимы: организация взаимодействия с федеральными органами власти (8), сбалансирован­ность функционирования подсистем МС (7), готовность и профессио­нальная пригодность персонала МС (6);

подсистема права - менее взаимосвязаны между собой (6), но по ко­личеству корреляционных связей (7) с другими подсистемами эти фак­торы достаточно представительны. Наиболее значимы среди них: упре­ждающая готовность правовой основы миграционной деятельности в РФ (1); высокая профессиональная готовность и правовая компетент­ность персонала (2); учет концептуальных установок федеральных ор­ганов власти (3). Менее значимы: установление единых категорий, по­нятий и терминов (8); стремления, интересы, ценностные ориентации мигрантов, их групп (7); возможность расширения миграционной дея­тельности (6);

подсистема информатизации - тесно связаны между собой (7), корреляционных связей с другими (4). Наиболее значимыми оказались та­кие факторы, как: понимание и принятие персоналом решений руководящих органов (1); эффективность работы по предупреждению правонаруше­ний (2); автоматизация основных функциональных процессов в МС (3). Ме­нее значимы: возможности внедрения перспективных моделей и техно­логий (8); информационное сопровождение миграционного процесса (7); психологическое состояние участников миграционного процесса (6);

подсистема обеспечения - тесно связаны между собой (6), корреля­ционных связей с другими (3). Наиболее значимыми оказались такие факторы, как: состояние финансового обеспечения МС (1), состояние научного обеспечения МС (2), состояние трудового обеспечения МС (3). Менее значимы: состояние таможенного обеспечения МС (8); со­стояние гражданского обеспечения МС (7); состояние муниципального обеспечения МС (6).

Например, неэффективность функционирования системы иммигра­ционного контроля в МС РФ порождает потоки незаконной иммиграции из Китая, Вьетнама, Таджикистана, Украины и других стран, в основ­ном постсоветского пространства. Сохраняют угрозу углубления кри­зисные тенденции и противоречия в научном, таможенном, жилищном, муниципальном обеспечении МС, в конечном счете, причиняющие серь­езный ущерб состоянию национальной безопасности России. Согласно анализу, далеко не все положения законодательства РФ по МД нашли отражение в соответствующих нормативных и правовых актах субъек­тов управления.

Это создает дополнительные трудности и препятствия при их прак­тической реализации. Вместе с тем, в работе учитываются результаты ранее проведенных исследований, связанные с анализом действия ос­новных групп факторов на процессы перемещения населения страны.

Можно сделать вывод, что усложнение миграционных процессов в стране было связано со снижением роли общественно орга­низованной формы территориального движения населения и усилением влияния индивидуально-психологических факторов.

В целом исследование факторов, в наибольшей степени влияющих на МС РФ, позволило определить приоритетность каждого фактора в своей группе и степень их ролевого взаимодействия между собой в кон­туре функционирования МС. Такой подход к оценке факторов позволил выявить значимость подсистем в МС. Проведенные расчеты показали, что наибольшее влияние на развитие системы оказывают подсистемы управления и права, затем подсистемы обеспечения и информатизации. Результаты корреляционного анализа свидетельствуют о тесном взаи­модействии между собой факторов, определяющих эффективность функционирования подсистем управления, права и информатизации.

Таким образом, для создания перспективной МС РФ резервным по­тенциалом обладает подсистема обеспечения, функционирующая отно­сительно обособленно от других подсистем, что также является одним из основных источников противоречий и проблем МС.

Выявление закономерных связей в миграционной системе России.

Исходя из того, что научное исследование идет от познания единич­ного, анализа конкретных факторов к общим выводам с выделением среди многообразия миграционных явлений общего, повторяющегося в них, очень важно установить закономерное в развитии МС. С этой це­лью в ходе историко-правового анализа развития отечественной МС выявлено разнообразие сущности и структуры системы, ее целостность и относительную самостоятельность как системной реальности.

Учитывая, что закономерности МС как комплексное выражение в ней наиболее существенных связей и отношений являются предметом истории права, представляется необходимым вначале рассмотреть об­щемировые закономерности миграции населения. Это обусловлено на­личием сложившихся мировых миграционных центров (ММЦ), притя­гивающих мигрантов: Австралии, Ближнего Востока, Западной Европы, Канады, США, государств Юго-Восточной Азии, формирующих совре­менную геомиграционную ситуацию, существенно влияющую на на­правленность международной миграционной политики.

При этом под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факто­рам, вызывающим нежелательную миграцию.¹ Вместе с тем, по мне­нию Ж.А. Зайончковской, «стратегическая миграционная политика РФ - это иммиграционная политика».¹

Основными общемировыми закономерностями миграции населения являются:² увеличение масштабов международной миграции, ее глоба­лизация; рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы; увеличе­ние среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации; рост нелегальной миграции; увели­чение вынужденных мигрантов.

Установлено, что увеличение масштабов миграции характеризует глобализацию международной миграции. Для разработки международ­ных стандартов и совершенствования миграционной политики создана Глобальная комиссия по международной миграции. По заключению Генерального секретаря ООН, «в отсутствии иммиграции население 25 стран ЕС сократится с 450 до 400 млн. в 2050 г.».³ Рост экспорта и им­порта иностранной рабочей силы обусловливает становление мирового рынка труда, который в конце XX века насчитывал более 45 млн. трудя­щихся мигрантов.

Наибольшую тревогу в России вызывает увеличение среди мигран­тов доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной ква­лификации. Так, в 1989-2001 гг. число работающих в сфере науки в Рос­сийской Федерации сократилось более чем втрое (с 2,3 до 0,7 млн. чело­век), а уехали работать за границу не менее 100 тыс. ученых ключевых областей науки - математики, физики, химии, биологии. Причем уехали в основном молодые ученые в возрасте 35-45 лет.⁴

Основными факторами, влияющими на рост нелегальной миграции в Россию, являются: укрепление экономического положения страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению со многими странами СНГ, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с использованием ино­странного капитала, смешением форм собственности, частного сектора и индивидуальной трудовой деятельности; неэффективная система им­миграционного контроля при «прозрачности» ряда участков государственной границы (более 7 тыс. км российско-казахстанская граница); географическое положение РФ.

Несмотря на наличие мощной системы иммиграционного контроля, нелегальная миграция является серьезной проблемой и для США, где периодически легализуется часть незаконных мигрантов. Так, в 1986 г. легальный статус получили более 3 млн. незарегистрированных мигран­тов и членов их семей. Тем не менее, по данным Службы иммиграции и натурализации США, ежегодно арестовывается и депортируется из страны около полумиллиона человек.¹

Противоречия современного этапа развития миграционной системы России и формулирование актуальных проблем

Анализ состояния миграционной деятельности в РФ способствуют формулированию вывода о том, что функ­ционирование современной МС России противоречиво. При этом теоре­тический анализ ее основных противоречий выступает в качестве уг­лубленного познания специфики системы, объективных причин ее раз­вития и саморазвития, стимулирует поиск перспективных направлений ее совершенствования. В ходе исследования генезиса отечественной МС, детерминирующих факторов установлены особенности современ­ного этапа развития системы во внешней (геополитической, международной) и во внутренней (экономической, социально-политической, демографической) миграционной среде. Они отражают источник развития системы через тождественность, различие и противоположность ее оп­ределенных структурных элементов.

Выявлено, что МС со времени своего возникновения приобрела внутреннюю противоречивость не потому, что состояла из противопо­ложностей, а вследствие борьбы ее качественно-тождественных подсис­тем и элементов (например, подсистем управления и права, права и ин­форматизации, таможенного и гражданского права, иммиграционного контроля и международного права и др.), что подтверждается результа­тами проведенного анализа факторов.

Одним из следствий этого противоречия является тенденция к про­странственному расширению МС, что связано, прежде всего, с дезин­теграцией советского государства и стран социалистического содруже­ства. В то же время пространственное расширение МС отражает преоб­ладающую интеграционную тенденцию развития международной и об­щеевропейской моделей МС. В ходе исследования систематизирована совокупность основных противоречий, главным образом противопо­ложного свойства, являющихся неотъемлемой частью и источником сформулированных на этой основе проблем развития системы и ее под­систем.

С позиций системного подхода к анализу МС и выявлению прису­щих ей закономерностей, всю совокупность противоречий, возникаю­щих в процессе функционирования системы, ее подсистем и элементов условно сведем в основные группы: во внешней (геополитической, ме­ждународной) и внутренней (социально-политической, экономической, демографической, географической) миграционной среде.

Внешние противоречия:

1. Противоречия между историко-правовыми традициями отече­ственной МС и складывающимися в ней личностно – социалъно - деятелъностными отношениями

Разрешение этих противоречий является одной из наиболее важных проблем МС РФ и предполагает вычленение проблемы достижения современного уровня правового регулирования МС, ее гуманитаризацию, ориентированность на удовлетворение гражданских свобод, прав и га­рантий различных категорий граждан, формирование эффективно функционирующих подсистем права, информатизации и всестороннего обеспечения.

Эта проблема предполагает создание действенных правоприменительных механизмов, механизмов контроля исполнения законодательных норм и надзора, оказания государствен­ных услуг в сфере миграции, защиты прав субъектов миграционного процесса, соблюдения различных государственных гарантий в области гражданских прав, свобод, волеизъявления мигрантов и др.

Дело в том, что от качества решения этой проблемы непосредствен­но зависит решение целой совокупности других, неизменно порождае­мых ею. Речь идет о прогрессирующей тенденции интеграции в разви­тии отечественной МС, приобретающей международный характер.

Проблема увеличения численности населения РФ. Согласно резуль­татам демографических прогнозов, выполненных отечественными и иностранными исследовательскими центрами, изменение соотношений между естественным и миграционным приростом в пользу последнего, является поворотным моментом в демографическом развитии страны.¹

Миграционная ситуация в РФ в 90-е годы сложилась таким образом, что социально-демографические проблемы одного демографически не­благополучного региона решаются за счет других неблагополучных в демографическом отношении северных и восточных территорий.²

Только за 1991-1999 гг. с учетом притока населения извне миграция возместила естественные потери населения Северо-Западного района на 34%. Центрального и Волго-Вятского районов - на 50%. С 1999 г. насе­ление Нечерноземной зоны стало пополняться внутрироссийскими, а не внешними мигрантами. Тем самым центр тяжести в демографическом развитии региона сместился на российские источники - естественное воспроизводство и внутреннюю миграцию.³ Более точной характеристикой численности и состава населения страны располагают базы данных всеобщих переписей населения начиная с 1897 г.

Выявлено, что суммарный коэффициент рождаемости, т.е. число де­тей, рожденных женщиной за всю ее жизнь, при нынешнем уровне рож­даемости равен 1,2, в то время как для простого воспроизводства насе­ления (равенства родительских и детских поколений) нужен коэффици­ент 2,1 -2,2.⁴

Вместе с тем для функционирования современной МС РФ характер­но, что миграция в Россию из стран постсоветского пространства, за исключением всплеска в 1994 г., имеет регрессирующую тенденцию, как и тенденция выезда из страны, при положительном сальдо.

В течение современного этапа развития МС РФ внешняя миграция населения страны оказалась намно­го ниже, чем в завершающий период развития советской МС, а чистый миграционный прирост населения увеличился из-за уменьшения выезда из нее. При этом миграцию для въезда в Россию стимулирует дискри­минация людей нетитульных национальностей, более высокий уровень жизни населения, и наоборот - снижает неэффективная государственная миграционная политика. В результате миграционный прирост в России с 1994 по 2001 г. снизился в 12 раз.¹

Следовательно, адаптируя положения Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года к потребностям МС России, сделаем вывод о том, что численность населения страны тогда будет стабильной, когда размеры чистого миграционного притока будут равны естественной убыли ее населения (по данным последних лет - ежегодно более 900 тыс. человек).

2. Противоречия между федеральными программами и планами ре­гионального развития и их влиянием на эффективность функциониро­вания МС в РФ.

Эти противоречия связаны с решением проблемы усиления правового регулирования МС, государственного и общественного контроля ее дея­тельности, эффективности управляющих воздействий на подсистемы права, информатизации и обеспечения, производительности МС при модульной децентрализации ее деятельности в отдельных регионах РФ (на определенных территориях).

В условиях оптимизации МД в РФ нерешенность этой проблемы по­рой напоминает «выплескивание с водой ребенка» или ситуацию, когда «за деревьями не виден лес». Установлено, что для повышения эффек­тивности функционирования современной МС РФ вызрела необходи­мость в создании новой отрасли права - миграционного права. Так, Н.А. Воронина считает, что кодекс законов о миграции позволяет концен­трированно выявлять основные принципы для государственного регулирования миграционных проблем; упорядочивает основные категории и институты нарождающегося миграционного права на федерально-региональном и местном уровне. В этой связи к основным миграцион­ным законам ею отнесены: законы об основах государственной мигра­ционной политики, о политическом убежище, о вынужденных пересе­ленцах, о нелегальных мигрантах, о внутренней миграции, о гражданст­ве, о миграционной службе.

Решение проблемы видится в научно обоснованном, выверенном векторе развития МС РФ с четким определением иерархии подсистем управления, права и обеспечения на едином информационном поле МД. Это особенно важно для повышения эффективности профессиональной деятельности персонала миграционных структур, а также для обеспече­ния верховенства закона как основного системообразующего фактора МС России, что предполагает соответствующую открытость системы, ее доступность для общественного и международного контроля;

3.Противоречия между действующими нормами правового регули­рования МС и перспективными потребностями России в эффективно функционирующей МС

Эти противоречия характеризуют проблему взаимодействия ФМС России с Федеральными органами исполнительной и законода­тельной власти. Ее реализация связана с решением многих из ранее вы­деленных проблем. Речь идет о разработке эффективных меха­низмов государственного регулирования МС РФ: регистрацией и лицен­зированием стандартизированных видов деятельности; повышением квалификации и профессионального уровня руководящего состава и персонала, установлением для них государственных гарантий; совер­шенствованием государственных механизмов правового регулирования проблемных аспектов функционирования МС, ее всестороннего обеспе­чения и др.

Это не проблема государственной опеки недавно созданной феде­ральной структуры МС (2002 г.), ее подсистем и элементов, а проблема устойчивости и надежности взаимодействия МС с различными феде­ральными, региональными и местными органами власти.

На наш взгляд, подчинение МВД России Президенту РФ, что неод­нократно имело место в отечественной истории, снимает сложность решения этой проблемы и способствует упорядочению взаимодействия МС с системой федеральных органов исполнительной власти, а также с российскими и международными миграционными институтами.

Внутренние противоречия.

1. Противоречия между федеральными, региональными, отрасле­выми и личностными потребностями персонала МС, возникающими в процессе их деятельности

Перед МС с 9 марта 2004 г. Президентом РФ отчетли­во обозначено решение проблемы усиления на высшем федеральном уровне координации миграционной деятельности путем передачи ФМС правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции от МВД России.

Мы считаем, что только высококвалифицированный персонал спо­собен компенсировать периодически повторяющиеся издержки управ­ляющего воздействия на отечественную МС. Вместе с тем в решении этой проблемы следует избегать крайностей, в чем убеждают результа­ты историко-правового анализа репрессивно-принудительного периода функционирования советской МС. В результате отечественной МС бы­ло растеряно много положительного, получившего развитие в ходе до­революционного этапа, что до сих пор является источником целого ряда трудностей и препятствий.

2. Противоречия между государственным регулированием МС, от­раженным в созданной нормативно-правовой основе и требованиями к ее перспективному правовому, информационному, научному, таможен­ному, финансовому, гражданскому, муниципальному обеспечению

Распад СССР сопровождался возникновением целого комплекса проблем, в той или иной степени повлиявших на миграцию, ибо межго­сударственными соглашениями не предусматривалось их превентивное разрешение. Поэтому и череда вскоре развязанных внутренних воору­женных конфликтов, и различные сценарии ущемления прав русскоя­зычного населения в странах ближнего зарубежья, и хлынувшие потоки внешних мигрантов практически оказались не обеспеченными никаки­ми юридическими гарантиями. Началось разрушение демографического и трудового потенциала в сравнительно недавно освоенных районах Дальнего Востока, Севера, Сибири, причем с потерей наиболее адекватного по профессионально-квалификационным качествам и адаптированного для местных условий населения.¹

Наиболее актуальной является проблема беженцев, перемешенных лиц и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и эко­номического решения, несмотря на комплекс уже реализованных меро­приятий. Особую остроту этой проблеме придает потенциал численно­сти русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья, который оценивается в пределах 23-25 млн. человек.²

Проблема въезда-выезда в страны старого зарубежья заключается в том, что в этом миграционном потоке проявляется селективность ми­грации по составу эмигрирующего контингента; по национальному со­ставу доминируют русские, немцы и евреи; к преимущественным мес­там вселения относятся США, ФРГ, Израиль; в социальном аспекте страну оставляют наиболее образованные, высококвалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены и деятели искусств. Вместе с тем парадоксальность зарубежного обмена состоит не только в потере, но и в приобретении населения при их очевидной неэквивалентности. В самом деле, структура нелегальных иммигрантов неизвестна, а причины их въезда в Россию далеки от присущих естественной миграции. То же самое следует отнести к оценке их реальной численности на территории РФ, образованности, национальности и др.

При этом наибольшее беспокойство вызывает проблема нелегальной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с урегулировани­ем погранично-территориальных притязаний к России, нарастающим оттоком из Дальне-Восточного региона постоянного населения, неадек­ватно замещаемого на пришлое население по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны.¹ С 1992 г. население Дальнего Востока сократилось на 12% (с 2307 тыс. до 2056 тыс. человек), миграционный компонент в 3 раза превышает естествен­ную убыль населения. По прогнозу Госкомстата России, к 2010 г. чис­ленность въехавших может превысить число прибывших на 16.5 тыс. человек, а край потерять еще около четверти миллиона человек.² По мнению М.В. Кравченко, высказанному на выездном заседании прави­тельственной комиссии по миграционной политике 22.12.2003 г. в Ха­баровске, «ключевым вопросом остается отсутствие подразделений, ко­торые бы занимались полноценным контролем внутри страны - мигра­ционных инспекций».

Проблема вынужденной миграции представляет собой сферу, изоби­лующую нарушениями прав мигрантов. Смешивая понятия адаптации, обустройства и приживаемости на теоретическом уровне, отождествляя формируемую мобильность и переселение мигрантов, не различая есте­ственное и прожективное поведение мигрантов, определенная часть ру­ководителей миграционных процессов на практике применяет добровольный, принудительный и вынужденный способы переселения насе­ления.³

Вместе с тем согласно результатам историко-правового анализа раз­вития МС РФ, США, Франции и ФРГ важнейшими условиями успеш­ной интеграции вынужденных мигрантов определены следующие: сво­бодная регистрация; либеральные требования к гражданству и предос­тавлению вида на жительство.

Проблема преемственности в развитии отечественной МС предпо­лагает связь достоинств ее дореволюционного и советского прошлого с положительным опытом зарубежных систем. Исследовательскими уси­лиями ведущих ученых в области миграции населения изучены особен­ности миграционных процессов в России, что послужило основой для всестороннего анализа современного состояния и тенденций развития отечественной МС, формирования научных направлений и школ.

Актуальность решения этой проблемы связана с поддержанием соб­ственного научного потенциала в столь перспективной и рентабельной сфере современного социума; созданием надежного заслона для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием отечественной МС на миграционные вызовы ближайшего и отдаленного, неопределенного будущего.

К одной из основных внутрисистемных проблем относится осущест­вляемый в недостаточной мере режим экономии, мобилизации внут­ренних резервов, максимального использования имеющегося потенциа­ла. Результаты проведенного генезиса МС убеждают в том, что в реше­нии этой проблемы ведущая роль исторически принадлежит подсисте­ме управления. От руководящего состава миграционных структур требу­ется всесторонний учет и оперативное реагирование на периодические изменения нормативно-правовой базы. Кроме того, необходимы колле­гиальность, открытость, организация непрерывного взаимодействия с федеральными органами, спонсорскими и попечительскими структура­ми, обновление рынка миграционных услуг и др.

Проблема трудоустройства и обустройства населения на новом месте жительства. Ж.А. Зайончковская считает, что «до 2006 г. благода­ря благоприятной комбинации поколений прирост трудовых ресурсов страны будет довольно значителен: 2,5 млн. в 2001-2005 гг. Это будет последняя «вспышка». В последующем уже никакая конъюнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естественную убыль трудоспособного населения России, которая примет буквально обваль­ный характер - 3,2 млн. чел. за 2005-2010 гг. и 5,2 млн. чел. за 2010-2015 гг. В 2015 г. на смену поколению, вышедшему на пенсию, придет почти на четверть численно меньшее поколение».¹

Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятельно­сти в ходе современного этапа развития МС вплоть до конца 90-х годов характеризуется: финансовыми трудностями, вынуждавшими научные коллективы к проведению неглубоких, коммерческих исследований; разрушением десятилетиями существовавших научных школ; отсутст­вием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемствен­ности проводимых исследований; практической невозможности осуще­ствления репрезентативных социологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это привело к преимущественно одноликому, «по­лочному» характеру публикаций по МС, хотя в ряде трудов не только сформулированы актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их решения, на основе причинно-факторного анализа.²

Анализ тенденций в развитии иностранных МС свидетельствует о наличии у них собственной «штурманской» структуры в сложном фар­ватере современных миграционных потоков: СИН (США), Федеральное министерство внутренних дел (ФРГ), Высший совет по интеграции (Франция) и др.

Такие структуры на штатной основе эффективно функционируют в ряде министерств, агентств и служб, а также в других федеральных ор­ганах власти в РФ. Значимость для МС штатной научной структуры пре­допределена направленностью научной работы на решение проблем совершенствования существующей МС и упорядочение миграционного процесса. Кроме того, без научно-исследовательского обоснования не может осуществляться качественная подготовка высококвалифициро­ванного персонала системы, научно-педагогических работников для потребностей МС, систематическое повышение персоналом своей ква­лификации.

Проблема обеспеченности миграционного процесса с середины 90-х годов стала критической. Мобильность рабочей силы сдерживается не­развитостью рынка жилья. Для раскрепощения рабочих мигрантов тре­буется развитие перспективных ипотечных и арендных форм жилищной обеспеченности. В этой связи решение проблемы свободы передвиже­ния предполагает обеспечение защиты частной собственности, прежде всего жилищной (владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье); разработку и внедре­ние альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактилоскопии и др.).¹

Проектно-экспериментальная основа некоторых концептуальных ус­тановок федеральных органов исполнительной и законодательной вла­сти не способствует устойчивому функционированию МС России; на­дежному правовому регулированию административных, информацион­ных, финансовых и других аспектов разрешения возникающих мигра­ционных ситуаций даже локального характера.

В свою очередь предыдущая проблема тесно связана с проблемой со­вершенствования содержания МД на иерархическом уровне и приве­дения его в соответствие с уровнем развития юридической науки, мате­риальной основы МС, отечественными традициями в упорядочении МД. В результате формирования Информационным управлением ФМС интегрированной базы данных по различным аспектам МД, разработки текущих и перспективных планов работы установлено, что практически каждый третий документ нуждается в переработке. Это подтверждают результаты плановых и внезапных проверок миграционных структур и персонала в 2002-2004 гг.

Проблема кадрового обеспечения МС наибольшую значимость для развития отечественной МС приобрела в современных геостратегиче­ских, демографических, социально-политических, финансово-экономических условиях. Анализ ее состояния, проведенный эксперт­ной комиссией МРГ ФМС МВД РФ, показал, что сохраняются устойчи­вые тенденции омоложения персонала, увеличения доли гражданских служащих и молодых сотрудников, периодические (один раз в два года, с 2002 г.) организационно-штатные преобразования головной структуры службы.

Проведенный анализ позволил установить, что укомплектованность миграционных структур и органов в период 2002-2004 гг. не опускалась ниже 78%, соотношение между служащими и гражданским персоналом имеет тенденцию к увеличению доли гражданского персонала, научный потенциал ФМС едва соответствует предъявляемым требованиям. К тому же экспертная оценка показала, что только восемь человек в Цен­тральном аппарате ФМС России имеют ученую степень кандидата и один - доктора наук.

При решении этой проблемы без повышения социальной защищенно­сти и престижа персонала МС не обойтись. Заслуживает внимания опыт Саратовской области и Краснодарского края по стимулированию высокоэффективной деятельности сотрудников миграционных струк­тур. Вместе с тем лица начальствующего состава органов внутренних РФ, государственные служащие и работники паспортно-визовой служ­бы органов внутренних дел РФ и ФМС при их переходе на службу в ФМС считаются проходящими службу (работающими) в ФМС. При этом указанным лицам выплата и денежные компенсации, установлен­ные законодательством РФ, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел РФ, не производятся и не выплачи­ваются. Однако право на получение указанных выплат и денежных компенсаций сохраняется за данными лицами при увольнении их из ФМС.

3. Противоречия между интегрированным, целостным характером МС РФ и дискретным характером управленческих воздействий на ее составляющие подсистемы и элементы.

Важнейшей является проблема создания единого правового инфор­мационного поля МС. Это одна из особенностей функционирования со­временных социальных систем, к классу которых относится МС. От того, насколько успешно будет решена эта пробле­ма, во многом будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управления, права и обеспечения. При этом для преодоления неопреде­ленности ближайшего, и особенно долгосрочного, развития МС РФ не­обходимо располагать разнообразной фактической информацией. Это позволит МС РФ выйти на уровень соответствия вероятностной катего­рии требований, ибо эффективность вероятностных прогнозов находит­ся в прямой зависимости от эффективности информационного обеспе­чения системы.

Вместе с тем на уровне самих мигрантов распространенным явлени­ем стало использование неофициальных информационных каналов как своеобразной поведенческой модели миграции. Так, 62% опрошенных мигрантов отметили, что на их решение о миграции повлияли успешные примеры выезда в Россию их сограждан; 22% - принимали решения самостоятельно; 9% - при помощи российских друзей и знакомых и лишь 1% - обращались в официальные структуры. При этом 72% ми­грантов использовали информацию от друзей и знакомых; 34% - от родственников; 7% - из средств массовой информации, 1% - из Интер­нета и только 0,5% - от официальных структур.¹

Ряд иностранных миграционных структур уже перешли на ав­томатизированный режим функционирования: на систему глобального доступа с 40 представительствами за рубежом - МС США (с 1997 г.).²

С этого же времени в российской юридической науке ведутся иссле­дования, связанные с развитием сети Интернет. Они охватывают обще­ственные отношения, возникающие в связи с доступом к информацион­ным ресурсам (сайтам) в сети Интернет и использованием электронной почты в РФ и за рубежом.³ Правовое регулирование этих отношений осуществляется в соответствии с ФЗ РФ «Об информации, информати­зации и защите информации».

Особое внимание уделяется спаму - информационному явлению, ха­рактерному для сети Интернет, не имеющему аналогов в иных инфор­мационных сферах и представляющего собой массовое распростране­ние незапрашиваемой информации.¹ Признаки спама: рассылка по электронной почте по воле отправителя незапрашиваемых предвари­тельно получателями электронных сообщений; массовость рассылки, достигаемая использованием значительного количества адресов элек­тронной почты при посылке одного сообщения или многократной по­сылкой сообщений одному получателю. Необходимость борьбы со спамом обусловлена тем, что: пользователи электронной почты вынуждены оплачивать провайдерам время (трафик), потраченное на получение спама; массовый характер почтовых рассылок затрудняет работу ин­формационных систем и ресурсов, создавая, в конечном счете, беспо­лезную нагрузку; спам часто содержит информацию, которая вводит получателей в заблуждение и служит для осуществления недобросове­стных или незаконных целей.

Для противодействия спаму на общеевропейском уровне принята Директива 2000/31/ЕС Европарламента и Совета от 8.06.2000 г. «О не­которых правовых аспектах услуг информационного общества, в том числе электронной коммерции, на внутреннем рынке».

3. Противоречия между многовековым общественным отношением к миграции, как к чрезвычайному социальному потрясению определен­ной части населения страны и неэффективным государственным регу­лированием социально-политических, финансово-экономических и демо­графических процессов в РФ.

По мнению В.И. Переведенцева, обвальной многомиллионной ми­грации из Союза на Запад удалось избежать по двум причинам: «массо­вая миграция из Союза не нужна была Западу, а громадные различия в образе жизни сильно затрудняли адаптацию выходцев из Союза в за­падных странах... Среднегодовые размеры выезда составили порядка 100 тыс. чел; обратный поток был незначителен... относительно не­большой отток в дальнее зарубежье ...неизбежно приводит к «утечке умов».¹ Эти противоречия оформились в отдельную проблему «утечки умов».

Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, опреде­ленной Концепцией национальной безопасности РФ, является создание основы для устойчивого социально-экономического развития России, обеспечение качества жизни народа и национальной безопасности. Со­вершенствование МС - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. К тому же с 9 марта 2004 г. резко повышен статус головной структуры МС - ФМС России.

4. Противоречия между сложившейся в РФ МС и очевидной необхо­димостью изменения структуры и целей ее функционирования.

Проблема порождена снижением эффективности функционирова­ния подсистем управления и обеспечения.

Большие трудности миграционные структуры испытывают вследст­вие неразрешенности противоречий в сфере разграничения функций управления на федеральном, региональном и местном уровне. Однако благоприятная перспектива для урегулирования этих противоречий свя­зана с изменившейся системой и структурой федеральных органов ис­полнительной власти, в которой расширены функции ФМС и появились новые элементы - паспортно-визовые структуры, иммиграционная ин­спекция и др.

Если в начале современного этапа развития МС РФ иностранцы, по­лучающие вид на жительство в отделах виз и регистрации ОВД, затем регистрировались в паспортных столах с составлением на них первич­ных статистических документов, то с 2003 г., с созданием паспортно-визовой системы, листки статистического учета на иностранцев пере­стали заполняться.²

В процессе становления МС РФ наблюдается количественный рост качественно новых элементов, вступающих в противоречия с элемента­ми старой системы. Этим противоречиям суждено разрешиться в про­цессе совершенствования существующей МС. При этом некоторые эле­менты получают возможность существовать в качестве систем: управ­ление правового обеспечения - как правовая система или подсистема права; информационное управление - как информационная система или подсистема информатизации.

Существующая МС, достигшая зрелости в ходе советского этапа развития, на современном этапе стала развитой подсистемой высшей системы - МВД России. Это означает, что ее развитие неизбежно под­чиняется потребностям высшей системы. Следовательно, МС ограничена законами, устанавливаемыми высшей системой. Противоречие меж­ду возможностью и действительностью в развитии существующей МС оказывает воздействие на развитие ее подсистем и элементов, такое, что наиболее перспективными являются те из них, функционирование кото­рых соответствует потребностям высшей системы.

В целом систематизация основных противоречий развития МС РФ представляет собой их обобщение в интересах целенаправленной опыт­но-экспериментальной работы по исследованию эффективности функ­ционирования существующей в РФ МС. Эти и другие противоречия су­ществуют и разрешаются, снимаются и вновь создаются внутри МС, обеспечивая тем самым изменение ее качественного состояния, т.е. раз­вития. Вместе с тем одна из задач настоящего исследования заключает­ся в том, чтобы выявленные противоречия стали источником управляе­мого, обоснованного движения МС от одного состояния к другому.

Анализ современного состояния МС, различных документов и мате­риалов показывает, что наряду с противоречиями в МС имеют место разнообразные трудности и препятствия. Их исследование представ­ляет несомненный интерес для развития теории и совершенствования функционирования системы.

Обобщение статистических материалов позволило систематизиро­вать и выделить следующие группы трудностей и препятствий:¹

социально-экономические - невысокий престиж миграционной дея­тельности в стране; слабая привлекательность социальных, моральных и материальных стимулов для заинтересованной МД в РФ; временный характер периодических перемен в модели МС, без научного обоснова­ния и надежного финансово-экономического обеспечения; процедурные сложности в получении статуса законного пребывания на территории РФ беженцами, вынужденными переселенцами и иммигрантами и др.;

личностные - слабая мотивация у персонала миграционных структур к эффективной профессиональной деятельности в связи с неполной укомплектованностью штатных структур, временной основой создавае­мых миграционных органов в регионах (местах) обострения миграцион­ной ситуации; напряженность во взаимоотношениях мигрантов с персо­налом миграционных структур, с постоянными жителями, особенно в связи с активизацией террористических и других противоправных дей­ствий; идентификация личности различных категорий мигрантов и др.;

материальные - слабая техническая оснащенность низовых струк­турных подразделений МС; необеспеченность персонала достаточным количеством учебно-методической литературы; отсутствие потребного служебного и жилого фонда для размещения персонала и перемещае­мых мигрантов и др.

Исследование закономерностей, противоречий, трудностей и препятствий современного состояния и развития МС позволило выявить наи­более существенные связи и отношения миграционного процесса, одна­ко не менее важным является определение того, как использовать по­знанные связи в МД. Поэтому в качестве исходных руководящих поло­жений в МС необходимо сформулировать принципы, которые «относят­ся к несамостоятельному гносеологическому явлению и обычно пред­ставляют собой закон в функции принципа, тогда как любой закон мо­жет выступать в функции принципа».¹

С учетом анализа изложенной репрезентативной базы представляет­ся, что функционирование МС основывается на собственных принци­пах, отражающих ее закономерности и заключенных в следующие по­ложения:

принцип адаптивности - определяет возможность и способность некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МС, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних фак­торов в функциональные модули адаптивного типа;

принцип адекватности - определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МС, соответствующей социально-экономической, географической и демографической обстановке в РФ, потребностям федеральных органов власти;

принцип интеграции - позволяет методами вертикальной и горизон­тальной интеграции применять перспективные модели МС, ее подсис­тем и элементов для повышения эффективности функционирования системы на основе компетентности и квалифицированности персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения пере­довых технологий и др.;

принцип целостности - определяет наличие в МС в условиях ры­ночной экономики достаточно полного набора функций для их правово­го регулирования при соблюдении принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимо­сти их из него;

принцип экономичности - предусматривает оптимизацию подсистем и элементов МС для сбалансированного функционирования ее органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов власти, це­левое расходование выделяемых ФМС бюджетных средств, что обеспе­чивало бы контроль их экономного использования и др.

Систематические наблюдения за миграцией в России показали, что каждый из этих принципов в них трансформируется и реализуется через совокупность требований. Подчеркнем, что перечень и формулировки закономерностей, противоречий и принципов функционирования МС не является исчерпывающим и законченным, поскольку эмпирический ба­зис системы изменчив и подвижен. Он постоянно пополняется новыми научными фактами и закономерными связями, а приведенное их теоре­тическое описание представляет собой субъективный взгляд на объек­тивные явления и процессы внутри и вне системы. К тому же. как уста­новлено, на внешнем контуре функционирования МС созданы в целом благоприятные перспективы не только для совершенствования отечест­венной МС, но и для интеграции систем, регулирующих миграцию, что позволяет вести речь об образовании единого правового общеевропей­ского и международного пространства в сфере миграции.

Таким образом, современная миграционная политика России должна исходить из объективной оценки состояния и векторной ориентирован­ности прогрессивных и регрессивных тенденций развития МС как цело­стного политического, социально-экономического, демографического, географического образования.

<предыдущая страница | следующая страница>