Глава 3

Бюрократические авторитарные системы

Из четырех главных типов политических систем на протяжении последних трех тысячелетий самым распространенным был бю­рократический авторитарный режим. Аграрные бюрократии пра­вили в египетской, китайско-ханьской, римской, османской и российской империях. Европейские колониальные державы управляли своими латиноамериканскими, азиатскими и афри­канскими колониями при помощи бюрократии. После завоева­ния этими территориями политической независимости к руко­водству часто переходили военные, полиция и гражданские тех­нократы. С 50-х до 90-х годов нашего столетия госсоциализм и особенно госкапитализм следовали стратегии, направленной на промышленное развитие. При госсоциализме прерогатива при­нятия политико-экономических решений принадлежала чинов­никам из рядов коммунистической партии, силам госбезопасно­сти, министерствам и технократам. Партийно-государственная администрация осуществляла руководство государственными предприятиями, кооперативами и мелкими частными фирмами. А при госкапитализме большим влиянием обладали технократы вместе с управляющими крупных отечественных частных пред­приятий, а также ТНК. Подобная государственно-капиталисти­ческая стратегия активно используется в экономической полити­ке стран «третьего мира», идущих по пути индустриализации; она получила распространение и в бывших странах госсоциализма в Восточной Европе¹.

Какие же факторы влияют на такое широкое распространение бюрократических авторитарных систем? Во-первых, всем поли­тическим лидерам приходится иметь дело с проблемой установ­ления порядка. Истории человеческого общества известны по-

43

трясения, вызванные острыми социальными конфликтами, вой­нами, внешними требованиями.модернизации или нарушением функционирования международной экономической системы. Для управленческого аппарата бюрократический контроль пред­ставляется наиболее эффективным средством для противостоя­ния охватывающему общество хаосу. Бюрократическая автори­тарная система зиждется на утверждении принципа поддержания порядка путем создания соответствующих организаций. Ее лиде­ры понимают политику как проявление власти и авторитета госу­дарственными институтами. Сильные государственные органи­зации — гражданские службы, вооруженные силы, службы без­опасности и технические — пытаются установить порядок, по­давляя открытые конфликты. Эти административные органы не­зависимо от того, действуют ли они в рамках государственно-ка­питалистической или государственно-социалистической эконо­мической системы, не заинтересованы в демократии как в систе­ме институционализированной межгрупповой конкуренции.

Во-вторых, для бюрократических авторитарных систем харак­терно наличие единого управленческого аппарата, позволяюще­го правящим элитам удерживать власть в своих руках и влиять на темпы экономического роста. В аграрных обществах землевла­дельцы, составлявшие большинство в центральных правительст­венных органах, использовали бюрократический авторитарный режим для подавления крестьянских мятежей и сохранения ста­тус-кво в экономике. С началом индустриализации бюрократи­ческий контроль снизил потребительский спрос, вызванный по­вышением образовательного уровня, активизацией процесса ур­банизации и повсеместным развитием средств массовой инфор­мации. Урезая общественное потребление, государство стреми­лось увеличить капиталовложения, чтобы создать возможности для накопления капитала.

В-третьих, помимо политико-экономического давления из­нутри, бюрократическую авторитарную систему поддерживали иностранные институты, особенно в Восточной Европе и в «третьем мире». В период с 1500 по 1960-е годы господство над «третьим миром» принадлежало европейским колониальным дер­жавам. До второй мировой войны они силой поддерживали поря­док. В.колониях органы управления обычно находились в столи­цах. Немногочисленные чиновники — наместники испанского короля, французские генерал-губернаторы, британские правите­ли — координировали проведение государственной политики. Ими были созданы бюрократические управленческие структуры, профессиональные армии, гражданская служба с высокообразо-

44

ванным персоналом, экономическая инфраструктура (автомо­бильные и железные дороги, порты, дамбы); введен централизо­ванный сбор налогов; колониальная экономика была превращена в составную часть мирового капиталистического рынка.

После второй Мировой войны транснациональные корпора­ции, Всемирный банк, Международный валютный фонд способ­ствовали усилению влияния в слаборазвитых странах с бюрокра­тическими авторитарными режимами правительственных чинов­ников, таких, как военные, полиция и технократы. Развивающи­еся страны нуждались в получении от транснациональных корпо­раций физического капитала. Хотя внедренные с помощью ТНК интенсивные технологии активизировали промышленное разви­тие, они в то же время способствовали увеличению разрыва меж­ду современными и традиционными секторами экономики, та­кими, как пошив одежды, изготовление обуви и других мелкооп­товых потребительских товаров кустарным способом. По мере увеличения различий в доходах, росла политическая напряжен­ность между городской элитой и беднотой, директорами и рабо­чими, управляющими сельскохозяйственными кооперативами и сельским населением. Предотвращая эти конфликты, военные и полиция получали еще большую власть над правительственной администрацией, укрепляя тем самым бюрократический автори­тарный режим.

При всем различии целей политиков США и бывшего СССР действия и тех и других привели к появлению репрессивных и централизованных государств в Латинской Америке, в Азии, на Ближнем Востоке и в Восточной Европе. В конце 80-х годов (1986—1990) почти две трети всех вооружений направлялось в развивающиеся страны из СССР и США. Лидеры Соединенных Штатов отстаивали необходимость создания плюралистического общества, конституционного правления, свободных конкурент­ных выборов и согласительной системы. Однако подчеркивание ими важности существования стабильного правительства, пред­почтение капиталистическому способу развития перед равенст­вом в доходах, зацикленность на поддержании национальной без­опасности перед угрозой коммунистического или какого-либо ле­вого восстания заставляло чиновников укреплять бюрократиче­скую авторитарную систему. Особенно непоследовательной и не вполне искренней оставалась поддержка США процесса демокра­тизации в Латинской Америке после второй мировой войны. Ока­занию им экономической помощи предшествовали попытки убе­дить в превосходстве демократических идеалов. Вооруженные си­лы союзников получали оружие и техническую помощь. Некото-

45

рые ведущие политики США противостояли попыткам латиноа­мериканских военных нейтрализовать лейбористских лидеров ле­вой ориентации, а также активистов из числа крестьян, журнали­стов-диссидентов, радикальное духовенство и студентов с левац­кими настроениями. С 1945 по 1985 г. СССР в сфере своего геопо­литического влияния также способствовал становлению бюрок­ратических авторитарных режимов. Советские руководители под­талкивали восточноевропейских и азиатских лидеров к организа­ции авангардных коммунистических партий и введению в дейст­вие экономических систем, основанных на государственной соб­ственности и управляемых государством. И независимо от того, какая популистская риторика сопровождала подобное развитие событий, данные организационные императивы стимулировали движение к бюрократизации².

Аграрные и индустриализирующиеся системы

В условиях аграрных и индустриальных бюрократических авто­ритарных систем над социальными группами господствует госу­дарство. Власть принудительная превуалирует над властью кон-сенсуальной. Хотя районы и поселения сохраняют некоторую до­лю независимости от центрального аграрно-бюрократического правительства, военные, полиция и государственные чиновники осуществляют централизованную власть над всей промышленно развитой системой. В системе аграрного типа единоличный пра­витель — король, император или султан — координирует полити­ку. Социальный плюрализм позволяет лишь немногим элитар­ным группам влиять на ход политического процесса. Церковь и землевладельческая аристократия достаточно независимы от аг­рарно-бюрократического аппарата управления, сфера деятельно­сти которого ограничивается вопросами обороны, международ­ными отношениями, поддержанием порядка в стране и сбором налогов. При госкапитализме в рамках индустриализирующегося режима определенной самостоятельностью обладают частные корпорации — как отечественные, так и транснациональные. Ра­бочим, фермерам, мелким предпринимателям и религиозным институтам не хватает организующей силы для того, чтобы зая­вить о своих групповых интересах языком государственной поли­тики. Гражданские служащие при участии частного бизнеса за­нимаются различными видами деятельности, включая оборону, создание экономической инфраструктуры, привлечение капита­ловложений в промышленность, расширение экспорта и регули­рование заработной платы.

46

В условиях ограниченного плюрализма в рамках данной сис­темы партии играют на политической арене весьма скромную роль. В существовавшем вплоть до XX в. аграрном подтипе пар­тии, как правило, отсутствовали. Индустриализирующийся бюрократический авторитарный режим сковывает свободу дей­ствий партий. Они либо остаются под запретом, либо не имеют влияния.

Если аграрные бюрократические авторитарные режимы весь­ма умеренно поддерживают дипломатические, военные и торго­вые отношения с внешним миром, то промышленно развиваю­щиеся системы придают большее значение иностранным инсти­тутам. Для того чтобы получить военную и экономическую по­мощь, бюрократия часто ставит себя в зависимое положение от ведущих капиталистических стран, ТНК, МВФ и Всемирного банка, которые предоставляют ей инвестиции, кредиты, техниче­скую помощь и торговое сотрудничество. Часто возникает фрак­ционная борьба между индустриально-бюрократическими эли­тами, стремящимися снизить подобную зависимость, и осталь­ной администрацией, считающей, что наиболее эффективно осу­ществить индустриализацию можно лишь с помощью ТНК, МВФ и ведущих капиталистических стран.

К разряду главных политических принципов бюрократических авторитарных систем относятся коллективизм, преобладание ма­териальных интересов над духовно-нравственными ценностями и элитарные взаимоотношения между правителями и управляемы­ми. По сравнению с аграрным режимом индустриализирующаяся система опирается на материальную основу, отделяет материаль­ные интересы от нравственных ценностей, которые считаются менее важными. Промышленная бюрократия надеется на то, что оправданием их господства послужат быстрый экономический рост, снижение инфляции, повышение эффективности производ­ства, укрепление политической безопасности, стабильности и по­рядка. Несмотря на то что вожди аграрных систем объявляли себя властителями милостью Божьей, действительным обоснованием их права на власть было прежде всего установление порядка в стране, запасы продуктов питания и военные победы. Если аграр­ные администрации проводили политику, направленную на под­держку благосостояния знатных родов, королевских фамилий, кланов, каст, определенных этнических групп, то промышленные бюрократии считали главным направлением правительственной политики укрепление государства и нации, этих основных обще­ственных институтов. Аграрные и промышленные политические стратеги придерживаются элитарных, иерархических отношений

47

между правителями и управляемыми. Согласно аграрной концеп­ции, политических лидеров следует выдвигать из класса землевла­дельцев, городской элиты или духовенства. В промышленно раз­вивающихся системах право на участие в управлении получают технократы, которые высоким уровнем образования и компетен­тностью подтвердили свой профессионализм.

В бюрократических авторитарных системах на поведенческом уровне правителей и управляемых разделяет политическая дис­танция. В то время как элита активно участвует в политическом процессе, массы остаются пассивными. Управление обществом может быть единоличным или коллегиальным. Аграрной систе­мой руководили традиционные правители, короли или импера­торы; государственную политику проводили администраторы, принадлежавшие находившейся в зачаточном состоянии бюрок­ратии. Выдвижение на руководящие посты зависело главным об­разом от личных связей с власть предержащими, а не от компе­тентности в соответствующей области. Личные отношения игра­ли более важную роль, чем потребности государства. В промыш­ленно развивающихся системах все большее политическое влия­ние приобретают профессионально подготовленные государст­венные служащие: инженеры, экономисты и плановики. Вместе с тем это не означало, что время единоличного правления закан­чивается, скорее оно трансформируется в «президентскую мо­нархию», которая старается с помощью личной инициативы и гибкости привести в движение жесткие административные меха­низмы. При таком подходе массы оставались политически пас­сивными, апатичными и пессимистичными. Страх перед наказа­нием со стороны карательных органов обычно удерживал кресть­янские массы от восстаний против крупных землевладельцев. Те же из крестьян, кто все-таки решался на борьбу, жестоко подав­лялись помещиками, их вооруженными отрядами, а также прави­тельственными войсками. Поэтому для выражения недовольства крестьяне прибегали к таким формам пассивного сопротивле­ния, как уклонение от налогов, браконьерство, мелкое воровст­во, поджоги и саботаж. В индустриализирующихся бюрократиче­ских авторитарных режимах бюрократия управляет промышлен­ными рабочими и наемными сельскохозяйственными работни­ками. Возникающие время от времени забастовки, демонстрации и митинги подавляются с помощью сильного военно-полицей­ского аппарата. Только в случае разрушения государственных ме­ханизмов принуждения крестьяне, рабочие и радикальная буржу­азия — учителя, студенты и интеллигенция — политически акти­визируются, что необходимо для организации движения за пре-

48

образования в рамках индустриализирующегося бюрократиче­ского авторитарного режима³.

Неразвитость ролевой специализации не позволяла быстро осуществлять социальные преобразования в аграрной системе, но сам процесс индустриализации создавал основу для более спе­циализированной бюрократической авторитарной системы. При всей своей административной ригидности бюрократическое правление часто способствует социальным преобразованиям. Так, для предотвращения иностранного вторжения необходимо усилить государственную власть, вооруженные силы и промыш­ленный сектор. По мере того как государственными чиновника­ми создаются новые школы и готовятся новобранцы для армии, образование получает все большее распространение. Бюрократи­ческое государство превращается в главный инструмент управле­ния обществом и устранения традиционных препятствий, сто­ящих на пути модернизации.

Рассмотрев ниже три азиатские политические системы, мы сможем лучше понять, каким образом индустриализирующийся бюрократический авторитарный режим делает возможным уско­рение темпов социальных преобразований и расширение сферы их действия. Олицетворением аграрной бюрократической автори­тарной системы являлся конфуцианский Китай. Центр азиатско­го мира, Срединное царство, представлял собой средоточие тех ценностей, которые определили своеобразие процесса индустри­ализации в таких странах, как Япония, Корея, Тайвань, Сингапур и Гонконг. Хотя правителям династии Цин и не удалось добиться в XIX в. быстрого экономического роста, определенные конфуци­анские ценности — групповые обязанности, самоотречение, це­леустремленность, знания, долгосрочное планирование — оказа­ли влияние на экономическое развитие Японии эпохи Мэйдзи* (1868—1912). Япония в этот период, начавшая индустриализацию в конце XIX в., являла собой прототип современной бюрократи­ческой авторитарной системы, такой, какая позднее возникла в Южной Корее в правление клики Пак Чжон Хи (1961—1979). За­имствуя определенные конфуцианские ценности у император­ского Китая и своеобразные политические стратегии у Японии периода Мэйдзи, Республика Корея достигла масштабных соци­ально-экономических преобразований: урбанизации, всеобщего образования, высокого уровня промышленного развития и даже относительного выравнивания доходов. Сопоставление данных

* Мэйдзи — просвещенное правление. Здесь официальное название периода правления императора Муцухито. — Прим. перев.

49

трех бюрократических авторитарных систем прояснит причины того, почему преобразования в Японии эпохи Мэйдзи и в Южной Корее проходили более динамично, чем в конфуцианском Китае.

Социальная стабильность в конфуцианском Китае

Традиционная китайская политическая система оставалась отно­сительно стабильной на протяжении более двух тысяч лет. За пе­риод между 200 г. до н.э. и 1912 г. н.э. здесь были осуществлены незначительные социальные преобразования. Причины долго­вечности этой аграрной бюрократической авторитарной системы кроются в ее политическом руководстве, социально-политиче­ских структурах и культурных ценностях. На протяжении этого периода большим влиянием обладали расширенные семьи, уче­ные-конфуцианцы и феодалы. Политическое руководство было элитарным и иерархическим. Центральное место в общественно-политической жизни Китая занимали расширенные семьи. Госу­дарственная политика опиралась на семейственность; патриар­хальные отношения в семье служили моделью политических от­ношений⁴. Старшие главенствовали над младшими, женщины находились в подчинении у мужчин. То же и в политической си­стеме: обществом руководили «старшие» — королевская семья и чиновники-ученые. На местном уровне важнейшие политиче­ские решения принимались семейными советами, состоявшими из старейшин. В обстановке семейственности лояльность госу­дарству не превышала лояльности расширенной семье. Скорее, отношения и к государству, и к семье были похожи, свидетельст­вуя о царящей гормонии между семьей и политической системой. Китайские бюрократы правили страной как интеллектуальные лидеры, контролируя соблюдение традиции почитания императо­ра и выполняя решения правительства. В идеале чиновниками могли стать только достойные — те, кто знал труды классиков кон­фуцианства и выдержал государственные экзамены. Однако толь­ко помещики-аристократы обладали состоянием и временем, что­бы подготовиться к экзаменам, успешно сдать их, достичь опреде­ленного уровня образования и пополнить собой ряды имперской бюрократии в качестве правительственных чиновников. В ходе эк­заменов проверялось знание классики («Пять классических произ­ведений», «Четыре книги», «Династические истории»), поэзии, живописи, литературы и каллиграфии. Для успешной сдачи экза­менов необходимо было знание классического и литературного китайского языка. Преподавание в учебных заведениях велось на мандаринском наречии — официальной языковой форме. Подо-

50

бная система лишала возможности участия в экзаменах более 90% населения. У ремесленников, торговцев, крестьян, женщин, буд­дистов, даосистов не было ни денег, ни возможностей для получе­ния образования. Поэтому экзамен по трудам классиков конфуци­анства могли сдавать в основном сыновья помещиков, составляв­шие всего 2% населения Китая XIX в. Сдавшие экзамен причисля­лись к ученым и становились государственными служащими, т.е. высшими чинами имперского Китая⁵.

Согласно заповедям Конфуция (551-479 гг. до н.э.) и Мэн-цзы (372—289 гг. до н.э.), политическая легитимность опирается в первую очередь на духовно-нравственные ценности. В идеале уп­равление означает руководство не с помощью принуждения и уг­розы уголовного наказания, а апеллируя к нравственным идеа­лам и благоразумию. Политические лидеры имеют моральное обязательство быть просвещенными властителями. Император показывал пример гражданской добродетели. Он и его мандари­ны выступали перед обществом в качестве эталонов нравствен­ности. На их политические решения оказывали влияние не без­ликие законы, а этические нормы. Образованная императорская элита утверждала право руководить, опираясь на знание принци­пов конфуцианства и следуя им.

В основе конфуцианства лежит не индивидуализм, а коллек­тивизм. Отождествляя индивидуализм с эгоизмом, мандарины утверждали, что в человеке заложена потребность сотрудничест­ва с другими людьми, образования вместе с ними гармоничного целого.

Проповедуемые конфуцианством элитарные взаимоотноше­ния между правителями и управляемыми способствовали поддер­жанию стабильности в аграрно-бюрократических системах им­перского Китая. Политическое руководство, опирающееся в своей деятельности на сословную принадлежность и личные до­стижения подданных, оставалось патерналистским. Император правил подданными («своими детьми») как всеведущий отец. В согласии с принципами меритократии, государственную полити­ку в интересах необразованной части населения проводили обра­зованные мандарины. Эти патерналистские принципы конфуци­анства, укрепляя социальную стабильность, ограничивали власть императора. Если император не соответствовал эталону доброде­тельного просвещенного правителя, он лишался благословения небес, и народ был вправе восстать против его неправедного прав­ления. Этические нормы конфуцианства предоставляли образо­ванной бюрократии возможности для ограничения власти импе­ратора и придавали традиционной системе известную гибкость⁶.

51

С 200 г. до н.э. вплоть до конца XIX в. китайская имперская система соединяла децентрализацию, групповой плюрализм и консенсуальную власть с господством бюрократии. Государст­венная служба координировала различные виды управленче­ской деятельности по всей китайской империи. На верхней сту­пени бюрократической иерархии стоял император и правитель­ство. Шесть правительственных министерств разрабатывали государственную политику в таких областях, как законы, дохо­ды, церемониалы, войны, общественные работы и назначения чиновников. Кроме них, в осуществлении политики участвова­ли и другие бюрократические органы: имперская армия, Вер­ховный секретариат, Цензорское управление. Армия противо­стояла иноземным вторжениям и подавляла крестьянские бун­ты; Верховный секретариат выполнял указы императора; Цен­зорское управление расследовало финансовые злоупотребле­ния, проводило проверки работы правительственных чиновни­ков и принимало экзамены на звание гражданского служащего.

Хотя, на первый взгляд, данная система казалась жестко цент­рализованной, в действительности император и его правительство обладали лишь ограниченной власти. Центральное правительство отвечало за оборону, а также за строительство общественных соо­ружений, таких, как Великая китайская стена, Великий канал, ир­ригационные системы, плотины и дамбы. Помимо ирригации и водоснабжения оно контролировало соляные копи и железопла­вильные заводы. При всем том центральное правительство не об­ладало правом устанавливать цены на соль. К XIX в. оно даже пе­редало местным органам управления право контролировать на­значения на государственную службу. Главным объектом своего внимания государство сделало проведение ритуальных церемо­ний. На местном уровне большинство политических функций ис­полняли ученые-аристократы. Между центральным правительст­вом и крестьянскими массами стояла автономная местная элита, владевшая землей и имевшая официальные ранги. Эта аристокра­тия, жившая в защищенных крепостными стенами городах, зани­малась самой разнообразной деятельностью: ее представители выступали посредниками при улаживании местных споров, ока­зывали благотворительную помощь бедным, следили за состояни­ем ирригационных сооружений, отвечали за работу государствен­ных конфуцианских школ, издавали книги, проводили богослу­жения в храмах; организовывали работу местной милиции, осу­ществляли надзор за городскими рынками, сбором налогов и на­полнением доходами имперской казны — особенно в случае вой-

52

ны, голода или наводнения. Тем самым местная элита ограничи­вала власть центрального правительства.

Социальные группы были достаточно независимы от импер­ского контроля. Ограничение деятельности расширенных семей и землевладельцев со стороны центрального правительства про­исходило лишь в установленных пределах. Поскольку мандари­ны добивались привилегий для своих родственников, повсюду процветало кумовство. В сельских общинах преобладали родст­венные объединения — семьи, кланы, роды. Существовали тай­ные общества и религиозные секты. В городах, не контролируе­мых правительством, действовали благотворительные общества, землячества и торговые гильдии. На деньги торговцев строились частные академии и школы для представителей определенных родов, готовивших своих детей к сдаче экзаменов. При высоком уровне плюрализма в Китае XIX в. автономия групп не означала ни социального, ни политического равенства. Во главе каждого из объединений стояли богатые и образованные люди, хранив­шие преданность традициям. Большинство же оставалось пас­сивными подданными, а не активными участниками процесса принятия решений, влияющих на их жизнь.

В традиционном китайском обществе основой политической системы, политического строя служили одновременно и консен­сус и принуждение: с одной стороны, имела место преданность гражданским добродетелям (вэнь), с другой — применение воен­ной силы (у). Под контролем императора находились армия, службы безопасности и территориальные войска. Войска, рекру­тируемые часто во внутренних районах Азии, помогали воцаре­нию новой династии, противостояли иностранным вторжениям и подавляли крестьянские бунты. Однако штатский ученый-ад­министратор обычно обладал большими властными полномочи­ями, чем солдат. Местные конфликты, связанные с налогообло­жением, коммерческими сделками и воровством, деревенские старейшины и землевладельцы стремились улаживать путем убеждения, апеллируя к конфуцианским нормам — самодисцип­лине, личной добродетели, этике поведения.

В общем, ученые-чиновники отнюдь не направляли свой про­фессионализм на осуществление в китайском обществе корен­ных перемен. Идеалы конфуцианства — гармония и порядок, а не покорение природы и преобразование общества. То обстоятель­ство, что мандарины старались избежать открытых жестоких конфликтов, особенно таких, которые могли поколебать устои существовавшего строя, ослабляло тягу к переменам. Духу кон­фуцианства отвечало поддержание древних традиций и обычаев

<предыдущая страница | следующая страница>