Пункт 69(b) предварительной повестки дня^*

Генеральный секретарь имеет честь препроводить Генеральной Ассамблее доклад г-жи Ракель Рольник, Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень, а также о праве на недискриминацию в этом контексте, представленный в соответствии с пунктом 2(h) резолюции 15/8 Совета по правам человека.

1. Главное внимание в настоящем докладе уделяется реализации права на достаточное жилище в ситуациях после бедствий. Его следует читать совместно с представленным Совету по правам человека докладом (A/HRC/16/42), в котором Специальный докладчик обсуждает общие проблемы восстановления после конфликтов и бедствий.

2. Хотя в ситуациях, возникающих после конфликтов и бедствий, имеется много общего, некоторые проблемы, специфичные для ситуаций после бедствий, требуют иного подхода. Специальный докладчик решила сосредоточить внимание на ситуациях, возникающих после бедствий, с учетом участившихся бедствий во всем мире, имеющих беспрецедентно катастрофические последствия¹, вероятности того, что эта тенденция продолжится вследствие изменения климата, быстрой урбанизации и роста численности населения и отсутствия столь обстоятельных, как в случае с постконфликтными ситуациями, практических наработок и рекомендаций, которыми можно было бы руководствоваться при решении проблем, связанных с реализацией права на достаточное жилище в период после стихийных бедствий². Специальный докладчик воспользовалась также возможностью посетить с рабочим визитом Гаити (8–11 июня 2011 года) для оценки деятельности по восстановлению и оказанию помощи после произошедшего в январе 2010 года землетрясения, что значительно расширило ее осведомленность, пригодившуюся при подготовке настоящего доклада, и побудило ее посвятить этот доклад ситуациям, возникающим после бедствий³.

3. Применение подхода к ликвидации последствий и восстановлению после бедствий, основанного на соблюдении права на достаточное жилище, имеет важное практическое значение. У Специального докладчика вызывает обеспокоенность то обстоятельство, что в предпринимавшихся до последнего времени усилиях по оказанию помощи и ликвидации последствий бедствий доминировал, за редкими исключениями, узкий взгляд на то, что представляет собой право на достаточное жилище, и в отдельных случаях это приводило к нарушению данного права. В разделе I настоящего доклада рассматриваются соответствующие стандарты в этой области. В разделах II–V анализируются основные проблемы. В заключительном разделе доклада содержится описание основных принципов предлагаемого подхода к ликвидации последствий бедствий, которые предусматривают сознательный и всеобъемлющий учет права на достаточное жилище, и приводятся рекомендации в отношении последующих мер.

4. Хотя существует целый ряд стандартов и руководящих принципов, касающихся обеспечения права на достаточное жилище в ситуациях после бедствий, зачастую эти нормы понимаются и применяются недостаточно комплексно⁴. Здесь имеются и другие более конкретные ограничения, о которых пойдет речь ниже.

5. Право на достаточное жилище наиболее четко признается в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (статья 11). Комитет по экономическим, социальным и культурным правам подчеркнул важное значение широкого толкования этого права, выделив семь его аспектов, последовательную реализацию которых должны обеспечивать государства: гарантия правового обеспечения проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения расходов; пригодность для проживания; доступность; местонахождение и адекватность с точки зрения культуры⁵. Все вытекающие из этого права аспекты и гарантии, применимые к выселению и переселению⁶, имеют непосредственное отношение к ликвидации последствий бедствий, как и правозащитные принципы, касающиеся участия, недискриминации и равенства⁷.

6. Однако в существующих рекомендациях, касающихся ликвидации последствий стихийных бедствий, праву на достаточное жилище уделяется мало внимания. Когда же это право упоминается, то оно трактуется узко — как необходимость обеспечить кров, жилье или какие-то аспекты защиты⁸. Некоторые попытки обсудить это право более комплексным образом предпринимались лишь в руководствах, разработанных отдельными организациями, но не в форме авторитетной политики, которая имела бы широкое применение⁹. Правозащитные механизмы Организации Объединенных Наций, за некоторыми исключениями, также не занимались спецификой ситуаций, складывающихся после стихийных бедствий, и их последствиями для реализации права на адекватное жилище или других прав, а затрагивали эти моменты лишь в общем плане¹⁰.

7. В то же время большинство инициатив, направленных на защиту прав человека в ходе ликвидации последствий бедствий, предпринималось главным образом в отношении конкретных групп, в частности внутренне перемещенных лиц и беженцев. Важнейшими в этом плане являются Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Эти принципы признаются как важный международный документ о защите внутренне перемещенных лиц после конфликтов и бедствий¹¹. Если сначала внимание уделялось преимущественно защите внутренне перемещенных лиц в условиях конфликта и постконфликтных ситуациях, то в последние годы разработаны также соответствующие стратегии и оперативные принципы в отношении стихийных бедствий и их действие распространено на всех лиц, затронутых бедствием, включая внутренне перемещенных лиц и не только их. Важным документом такого рода являются Оперативные принципы о защите лиц в ситуациях стихийных бедствий, разработанные Межучрежденческим постоянным комитетом (Оперативные руководящие принципы Межучрежденческого постоянного комитета)¹². В этих Оперативных принципах и вышеупомянутых Руководящих принципах признается право лиц, перемещенных в результате конфликта или бедствия, на долговременное решение их проблем, а именно на их возвращение в свои дома или места обычного проживания (и в качестве условия для возвращения на длительный срок признается их право на реституцию жилья или земельного участка), переселение в другое место или интеграцию в местную общину¹³.

8. В Принципах по вопросам реституции жилья и имущества беженцев и перемещенных лиц 2005 года («Принципах Пиньейру»)¹⁴ делается еще один шаг вперед, в частности за беженцами и перемещенными лицами признается особое «право на реституцию» (охватывающее жилье, землю и/или иное имущество)¹⁵. Важный вопрос состоит в том, применяются ли Принципы Пиньейру к ситуациям после бедствий. Как представляется, предполагалось, что они будут применяться к таким ситуациям, поскольку главная суть принципа 1.2 состоит в том, что люди, которые перемещаются, — вне зависимости от причины перемещения — находятся в аналогичной ситуации и имеют право вернуться в места обычного проживания, а следовательно и право на реституцию. Основываясь на этой логике, некоторые считают, что эти принципы применяются ко всем ситуациям стихийных бедствий¹⁶. Однако другие отмечают, что эти принципы относятся исключительно к «произвольному или незаконному лишению» людей их бывших домов, земельных участков или мест обычного проживания после перемещения¹⁷.

9. Нельзя сказать, что Принципы Пиньейру не относятся к ситуациям, вызванным стихийными бедствиями. Во-первых, они в полной мере применяются к реальным случаям произвольного или незаконного лишения или уничтожения жилья или земельных участков, в том числе, когда перемещенные лица лишаются своего права на возвращение в свои дома (см. раздел VI ниже), и в случаях непростительных ошибок государства в процессе принятия мер по обеспечению готовности к бедствию, ослаблению его последствий или раннему предупреждению¹⁸. Во-вторых, если рассматривать эти принципы как уточнение существующих норм, касающихся прав перемещенных лиц и беженцев на возвращение в свои дома, то эти принципы содержат соответствующие рекомендации в отношении того, как лучше всего решать технические и юридические вопросы, связанные с реституцией жилья, земельных участков и прочего имущества, рекомендации которые с момента их принятия в разной степени учитываются в политике и практике.

10. Таким образом, подход к ликвидации последствий бедствий, в котором в полной мере учитывается право на достаточное жилище, мог бы объединить все упомянутые выше стандарты и принципы и основываться на различных элементах права на достаточное жилище. В рекомендациях, содержащихся в заключительном разделе настоящего доклада, предлагается объединить эти стандарты в рамках сводного, концептуального и оперативного рамочного документа.

11. Уязвимость широко признается как важный элемент, который необходимо учитывать в процессе уменьшения опасности и ликвидации последствий бедствий¹⁹. Наиболее уязвимые лица, в частности живущие в нищете или без гарантированного права проживания, чаще оказываются в зонах, подверженных бедствиям, им также грозит больший риск перемещения или утраты средств к существованию в случае бедствия и процесс их восстановления после бедствия будет сопряжен с большими трудностями.

12. Во многих случаях уязвимость усугубляется прямой или косвенной дискриминацией, что сказывается на способности людей и общин защитить себя от бедствий и ликвидировать их последствия. Связь дискриминации с бедствиями и реагированием на них, возможно, и не прослеживается на первый взгляд. Так, «стихийное бедствие» можно воспринимать как явление, исключающее ответственность, откуда, в свою очередь, вытекает невозможность дискриминации. Однако широко признается, что масштабы последствий и распределение убытков, причиняемых стихийными бедствиями, в значительной мере носят антропогенный характер (см. А/60/227). Готовность к бедствиям, ослабление их последствий и реагирование на них являются результатом или следствием действий или упущений со стороны государств и поэтому могут носить дискриминационный характер.

13. Принципы равенства и недискриминации глубоко укоренились в международном праве прав человека. Обеспечение недискриминации и равенства требует от правительств и организаций, занимающихся оказанием помощи, уделять особое внимание уязвимости и неравенству в ситуациях, как предшествующих бедствиям, так и после них, в целях устранения неравенства и защиты наиболее уязвимых. Договорные органы Организации Объединенных Наций отмечали, что даже в периоды острой нехватки ресурсов — обычное явление после бедствия — государства несут особое обязательство по защите уязвимых членов общества²⁰. Государства должны также принимать специальные меры для обеспечения того, чтобы обездоленные группы могли в полной мере и на равной основе пользоваться своими правами человека²¹. В ситуациях после бедствий такие меры могут выражаться в специальной помощи в поддержку возвращения наиболее уязвимых групп или в поиске земельных участков/жилья для безземельных или бездомных семей.

14. Когда ураган «Катрина» обрушился на Новый Орлеан в 2005 году, разрушения в наибольшей степени затронули афроамериканцев и бедное население города (граница между этими двумя категориями в значительной мере размыта)²², поскольку в большинстве своем они жили чаще всего в низменных, подверженных наводнениям районах города. Кроме того, значительная часть городского населения (в основном бедного) не располагало средствами эвакуации из затопляемых районов²³. Таким образом, особые последствия и потери, вызванные ураганом, были тесно связаны с существовавшими до бедствия социально-экономическими условиями и характером землепользования, непосредственно обусловленными жилищной политикой и стратегией городской планировки.

15. В Гондурасе в результате урагана «Митч» в 1998 году группами, которые несоразмерно сильно пострадали от этого бедствия, являлись нуждающиеся женщины, крестьяне и группы местного населения, многие из которых жили без гарантированного права проживания в уязвимых районах, подверженных сильным ветрам, наводнениям и оползням (см. A/HRC/16/42, пункт 32). В Колумбии, как утверждается, наводнения, происходившие в 2010 и 2011 годах, несоразмерно сильно сказались на группах населения, которые были уже перемещены в результате конфликтов, в частности группы коренного населения и афроколумбийцы, и которые жили, как правило, в удаленных районах, где подвергались насилию со стороны вооруженных групп²⁴.

16. После наводнений, произошедших в Пакистане в 2010 году, было признано, что эта катастрофа в наибольшей степени сказалась на бедных и уязвимых группах населения, у которых не было ни собственности, ни средств защиты. В число лиц, которые были затронуты перемещением в результате наводнений и которые утратили свое имущество и средства к существованию, входило несоразмерно большое число безземельных арендаторов и рабочих, которые жили во временном/полупостоянном жилье²⁵.

17. Землетрясение в Гаити обострило и высветило доселе относительно незаметную проблему, а именно тяжелые условия в неофициальных поселениях, в которых жило большинство населения Порт-о-Пренса²⁶. Эти поселения, как и многие другие в иных местах, образовались спонтанно и не были официально признаны властями. В них отсутствовали основная инфраструктура и услуги или доступ к коммунальным услугам был ограничен. После землетрясения многие из жителей переселились в лагеря, либо потому что их дома или районы были разрушены или повреждены, либо чтобы иметь право получать продовольственную и медицинскую помощь, участвовать в программах «деньги за труд», экономить на квартирной плате (в случае арендаторов) или в надежде получить свое жилье.

18. По прошествии 16 месяцев после землетрясения более чем в 1000 лагерях по-прежнему проживало 634 000 человек. Наблюдатели отметили, что численность населения в лагерях сокращалась медленнее, чем в 2010 году, что говорит о том, что людям больше некуда податься или что, по их мнению, при всей ненадежности их положения в лагерях это все равно лучше, чем жизнь в месте их происхождения²⁷. Таким образом, землетрясение высветило укоренившиеся проявления дискриминации и небрежения. Бедствия в других местах выявили аналогичную ситуацию²⁸.

С. Деятельность по ликвидации последствий бедствий, в ходе которой наиболее уязвимые игнорируются или являются жертвой дискриминации

19. Усилия по ликвидации последствий бедствий, в ходе которых некоторые группы игнорируются или являются жертвами прямой дискриминации, могут закреплять и даже усиливать ранее существовавшую ситуацию уязвимости и обездоленности. Зачастую это относится к женщинам. После цунами в Индийском океане 2004 года сообщалось, что международная помощь во многих случаях способствовала укреплению положения «обеспеченных и/или более заметных, но при этом не затрагивала тех, кто располагал меньшим имуществом, в частности женщин»²⁹. Например, в ходе осуществления мероприятий и стратегий по предоставлению помощи женщинам не оказывалось содействие в обеспечении средств к существованию и в отдельных случаях непосредственно подрывались права, которыми располагали женщины до бедствия, в частности их права на жилье и землю в общинах, в которых наследование происходит по материнской линии³⁰. Кроме того, женщины оказываются особенно уязвимыми в случаях, когда их права владения не гарантированы, что происходит часто в силу того, что их владение жильем и землею зачастую основывается на их отношениях с мужчиной, или в силу того, что на них лежит дополнительное бремя единственного главы домашнего хозяйства³¹.

20. Как представляется, меры по ликвидации последствий стихийных бедствий существенно различаются в зависимости от того, служат ли они в первую очередь интересам отдельных, официально зарегистрированных собственников или направлены на улучшение положения всех тех, проживание которых основывалось на других правах. Отмечалось, что в большинстве программ восстановления жилья для получения права на помощь требовалось представить документы, касающиеся проживания, и юридические доказательства соответствующих прав, в результате чего в помощи отказывалось беднейшим и наиболее уязвимым, в том числе тем, кто жил в неофициальных поселениях на основании временного или неофициального права проживания³². В ряде стран перемещенные арендаторы и жители неофициальных поселений часто оказывались исключенными из программ обеспечения постоянным жильем, призванных возместить утраченную собственность домовладельцев³³.

21. Аналогичные ограничения наблюдались при проведении оценки потребностей после бедствий. Хотя условия, касающиеся права землевладения и права собственности на землю, можно было бы в принципе обсудить и признать важными, они не всегда учитываются на практике в политике, стратегии и секторальных приоритетах. Например, в предложенной стратегии строительства и восстановления жилья, разработанной по итогам оценки потребностей, которая проводилась международными финансовыми учреждениями и правительством Пакистана после наводнений, вовсе не упоминаются вопросы собственности на землю или землевладения, а внимание уделяется лишь техническим и стоимостным аспектам восстановления жилья. Кроме того, в стратегических приоритетах по другим секторам, касающихся землепользования, в частности сельского хозяйства, предпочтение, как утверждалось, отдавалось земельным собственникам³⁴.

22. Зачастую многочисленные факторы уязвимости и дискриминации усугубляют последствия бедствий. Так, оказывалось, что помощи федерального правительства и правительств штатов для пострадавших в Соединенных Штатах Америки от урагана «Катрина», как правило, недоставало, когда речь заходила об оказании поддержки арендаторам с низким доходом — главным образом афроамериканцам — и о преодолении целого ряда препятствий, которые не позволяли им получить недорогое жилье³⁵. Несмотря на наличие федеральной программы предоставления ваучеров на жилье, на практике семьи, имевшие ваучеры на арендуемое жилье, испытывали трудность в поисках квартир, сдаваемых в наем. Причины этих трудностей включали нехватку государственного и арендуемого жилья (не только по причине повреждений, вызванных ураганом, но и из-за последующих решений сократить в массовом порядке
строительство дешевого жилья), повышение размера квартирной платы,

дискриминацию со стороны собственников³⁶, низкие темпы строительства арендуемого жилья и решение правительств прибрежных штатов направить основную массу федеральных средств на ремонт квартир, занимаемых их собственниками, а не арендаторами³⁷. Из-за крайне ограниченной возможности снять жилье большое число семей практически отказалось возвращаться в город в свои бывшие дома³⁸, что привело к росту числа бездомных³⁹.

23. Приведенные выше примеры указывают на то, что дискриминация, равно как и уязвимость, является одним из ключевых факторов, оказывающих влияние на последствия бедствий и меры по их ликвидации. Дискриминация, основанная на статусе владения недвижимостью, отражает более широкую проблему, а именно нежелание или неспособность правительств, а также международных и национальных организаций обеспечить на равной основе соответствующее признание и защиту всех форм владения недвижимостью.