GE.07-10894 (R) 220307 280307
|
ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ | A |
1
|
ГЕНЕРАЛЬНАЯ АССАМБЛЕЯ |
Distr.
A/HRC/4/29 19 February 2007 RUSSIAN Original: SPANISH/ |
CОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Четвертая сессия
Пункт 2 повестки дня
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ РЕЗОЛЮЦИИ 60/251 ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ ОТ 15 МАРТА 2006 ГОДА, ОЗАГЛАВЛЕННОЙ
"СОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА"
Право инвалидов на образование
Доклад Специального докладчика по вопросу о праве на образование
Вернора Муньоса*
Резюме
В настоящем докладе, который подготовлен в соответствии с решением 1/102 Совета по правам человека, рассматривается одна из тем, представляющих особый интерес для Специального докладчика по вопросу о праве на образование: право инвалидов на инклюзивное образование. Право на инклюзивное образование предполагает наличие у всех детей и подростков - независимо от существующих у них условий и имеющихся между ними различий возможности учиться вместе. Концепция инклюзивного образования является ответом на ограничения, характерные для традиционного образования, которое считается патриархальным, утилитарным и сегрегационным, а также недостатки, свойственные специальному образованию и политике интеграции учащихся с особыми потребностями в рамках системы обычного образования.
Концепция инклюзивного образования отражена имплицитно в пункте 1 статьи 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и в статьях 29 и 23 Конвенции о правах ребенка и эксплицитно, среди прочего, в Саламанской декларации и Рамках действий по образованию лиц с особыми потребностями, принятых в 1994 году Всемирной конференцией по образованию лиц с особыми потребностями: доступ и качество, - и недавно принятой Конвенции о правах инвалидов, где закреплено обязательство государств обеспечивать инклюзивное образование.
В докладе рекомендуется ряд законодательных, административных и финансовых мер, которые надлежит принять для того, чтобы это право стало реальностью. Кроме того, на основе ответов различных государств и неправительственных организаций на разосланный Специальным докладчиком вопросник, призванный оценить степень соблюдения международных норм в этой области, в докладе перечисляются препятствия на пути реализации права на инклюзивное образование. В числе этих препятствий фигурируют разрыв между правовой базой и ресурсами, имеющимися в распоряжении для реализации права на инклюзивное образование, а также отсутствие подлинной политической воли к тому, чтобы добиваться реализации такого права.
СОДЕРЖАНИЕ
Пункты Стр.
Введение 1 - 6 4
I. ПРАВО ИНВАЛИДОВ НА ИНКЛЮЗИВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ 7 - 15 5
II. ПРАВО НА ИНКЛЮЗИВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ -
НОРМАТИВНЫЕ РАМКИ 16 - 21 10
III. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В ОТНОШЕНИИ ПРАВА ИНВАЛИДОВ
НА ОБРАЗОВАНИЕ 22 - 34 12
IV. ПРОБЛЕМЫ В ДЕЛЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ИНВАЛИДОВ
НА ОБРАЗОВАНИЕ 35 - 41 16
V. КОНТРОЛЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРАВА ИНВАЛИДОВ
НА ОБРАЗОВАНИЕ 42 - 45 19
VI. ОТВЕТЫ НА ВОПРОСНИК 46 - 80 21
VII. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 81 - 85 30
Введение
1. В своей резолюции 1998/33 Комиссия по правам человека учредила мандат Специального докладчика по вопросу о праве на образование. В 2004 году в своей резолюции 2004/25 Комиссия продлила действие мандата на период в три года. Настоящий доклад представляется во исполнение пункта 12 резолюции 2005/21 Комиссии, а также решения 1/102 Совета по правам человека, в котором Совет постановил продлить в порядке исключения на один год с учетом обзора, который будет проведен Советом в соответствии с резолюцией 60/251, мандаты и полномочия держателей мандатов всех специальных процедур Комиссии по правам человека.
2. За прошедший год Специальный докладчик осуществил широкую и интенсивную программу работы, которая включала в себя регулярные поездки для участия в мероприятиях, имеющих непосредственное отношение к его мандату, а также по приглашению правительств, университетов и неправительственных организаций. Кроме того, в январе он побывал в Германии, а в ноябре и декабре - в Марокко. Специальный докладчик направил сообщения с изложением утверждений правительствам Бурунди, Китая, Польши, Российской Федерации, Румынии, Словении и Чили, однако ответы были получены только от правительств Китая, Румынии и Чили.
3. Свой третий ежегодный доклад Специальный докладчик решил посвятить вопросу о праве инвалидов на образование ввиду того, что в своей работе первоочередное внимание он уделяет группам населения, подвергающимся дискриминации, среди которых инвалиды являются одной из категорий, в наибольшей степени затронутых проблемой эксклюзивности образования. Кроме того, особо значимым событием для Специального докладчика стало принятие 13 декабря 2006 года Генеральной Ассамблеей Конвенции о правах инвалидов, в статье 24 которой признается право этих лиц на образование, в связи с чем в настоящем докладе предпринимается также попытка способствовать повышению эффективности и придать импульс процессу ратификации и осуществления этой Конвенции и содействовать усилиям по осуществлению, в числе других соответствующих договоров, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о правах ребенка, Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, принятой Генеральной конференцией Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
4. В авангарде борьбы за реализацию права на образование находятся организации, отстаивающие права инвалидов и членов их семей. Поэтому настоящий доклад следует рассматривать и как дань признания того, что ими достигнуто. Специальный докладчик хотел бы также выразить свою признательность Латиноамериканскому форуму по вопросам политики в области образования (ФЛАПЕ), Управлению Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) и организации "Инклюжн Интернэшнл" (Международная лига ассоциаций лиц с умственными расстройствами), которые внесли огромный вклад в его работу.
5. В сотрудничестве со Специальным докладчиком УВКПЧ организовало семинар на тему "Право инвалидов на образование", в работе которого приняла участие многодисциплинарная группа экспертов. Семинар проводился 23 и 24 ноября 2006 года и преследовал две главные цели: оказать Специальному докладчику помощь в изучении различных возможностей и многочисленных проблем, связанных с правом инвалидов на образование; и содействовать активному и эффективному контролю за его реализацией. Этот семинар показал, что представителей различных дисциплин объединяет общее мнение о том, что реализация права на образование зависит от "инклюзивного образования", т.е. от концепции, которая лежит в основе настоящего доклада.
6. Это отражает и структуру доклада, который состоит из семи разделов. В разделе I излагается концепция инклюзивного образования в качестве главной характеристики права инвалидов на образование. В разделе II кратко рассматриваются нормативные рамки, применимые к инклюзивному образованию с точки зрения как договорного права, так и программных заявлений. В разделе III определяются и рассматриваются конкретные договорные обязанности и обязательства государств (и иных субъектов) с точки зрения права инвалидов на образование и в общих чертах излагаются минимальные требования, характеризующие законодательные, программные и финансовые рамки, которые необходимы для выполнения этих обязательств. В разделе IV рассматриваются основные проблемы в деле обеспечения инклюзивного образования, а в разделе V приводится краткий обзор главных органов, которые призваны играть свою роль в контроле за реализацией этого права. В нем также говорится о важном значении скорейшей разработки и согласования показателей и контрольных параметров, касающихся права на образование. В разделе VI содержится резюме ответов на вопросник, разосланный Специальным докладчиком правительствам и организациям гражданского общества. Пользуясь случаем Специальный докладчик выражает им свою признательность за эти ответы, поскольку они внесли значительный вклад в содержательную часть всего доклада. Заключительные замечания и рекомендации вошли в раздел VII.
I. ПРАВО ИНВАЛИДОВ НА ИНКЛЮЗИВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
7. Сейчас никто не может оспаривать то, что инвалиды обоих полов и всех возрастов имеют право на образование. К сожалению, сейчас никто не может оспаривать и то, что инвалиды обоих полов и всех возрастов и в большинстве районов мира несоизмеримо часто сталкиваются с тем, что в этом праве им отказывают. Последствия отказа в праве на образование в целом по всем возрастным категориям и во всех сферах жизни убедительно показаны в предыдущих докладах Специального докладчика по вопросу об образовании. Ввиду того, что, согласно оценкам, в мире живет порядка 500 600 млн. инвалидов (из которых 120 150 млн. это дети, 80 90% из которых живут в нищете в развивающихся странах), а у порядка 15 20% всех учащихся на том или ином этапе учебы возникают особые потребности1, нынешние и потенциальные последствия являются и неприемлемыми, и вызывающими серьезную озабоченность.
8. Из за того, что контроль со стороны государства за получением образования инвалидами является неадекватным, точно оценить то, в какой мере они исключены из процесса образования, не представляется возможным. Тем не менее даже имеющиеся статистические данные указывают на просто неприемлемую степень и широкие масштабы такой исключенности инвалидов всех возрастных категорий и обоих полов, что, впрочем, характерно для инвалидов как категории населения. Для иллюстрации достаточно привести два простых примера. Во первых, если чистый показатель охвата начальным образованием во всех развивающихся странах сейчас возрос до 86 процентов по всем регионам2, то, согласно существующим оценкам, доля детей-инвалидов, посещающих школы в развивающихся странах, сейчас меньше 1 5%3. Во вторых, уровень грамотности женщин-инвалидов составляет 1% по сравнению с порядка 3% у инвалидов в целом4.
9. В качестве реакции на эту изолированность и в результате укрепления взаимодействия между движениями, выступающими за права человека и интересы инвалидов, возникла концепция образования, которая сейчас широко известна как инклюзивное образование, о чем уже говорилось выше. В основе инклюзивного образования лежит принцип, согласно которому все дети, насколько это возможно, должны учиться вместе, независимо от существующих между ними различий5. В соответствии с концепцией инклюзивного образования признается, что у каждого ребенка есть уникальные качества, интересы, способности и образовательные потребности и что эти ученики с особыми образовательными потребностями должны иметь доступ к общеобразовательной системе и охватываться этой системой на основе применения педагогических методов, ориентированных на потребности детей. За счет учета многообразия учащихся инклюзивное образование призвано бороться с дискриминационными воззрениями создавать в общинах благоприятную атмосферу, стремиться к достижению цели образования для всех, а также повышать качество и эффективность образования основного контингента учащихся6. Таким образом, системы образования больше не должны рассматривать инвалидов как проблему, нуждающуюся в решении, а позитивно реагировать на многообразие учащихся и расценивать индивидуальные особенности как возможность для обогащения процесса получения знаний всеми7.
10. Когда затрагивается концепция инклюзивного образования, то речь идет о двух тесно связанных между собой процессах: с одной стороны ставится под сомнение система традиционного образования (которое считается патриархальным, утилитарным и сегрегационным), с другой стороны, упоминается конкретный механизм, призванный обеспечить получение инвалидами и другими категориями населения, сталкивающимися с дискриминацией, адекватного и соответствующего образования, благодаря чему этот механизм должен стать моделью, которая была бы органичной для всей системы. В свете вышесказанного становится очевидным, что в условиях, когда процесс внедрения системы инклюзивного образования становится необратимым, школа утрачивает ту роль стерильного катализатора, которая отводилась ей веками, и сейчас должна коренным образом перестраиваться.
11. Прямой противоположностью является концепция "специального образования". Проводимая в соответствии с этой концепцией политика направлена на внедрение раздельного обучения, что приводит к созданию отдельных систем образования - одной для инвалидов, которая часто называется "специальными школами", а другой - для лиц, не имеющих инвалидности, которая называется "обычными" школами. Специальные школы, в основе которых нередко лежала убежденность в том, что инвалиды не поддаются обучению и являются бременем для обычных школ, часто были и остаются негибкими и неспособными учесть индивидуальные запросы отдельных учеников, в связи с чем они не в состоянии не то что гарантировать, но даже просто пообещать своим ученикам достижение "оптимальных" результатов. О негативном влиянии таких представлений свидетельствуют оценки показателей в сфере образования на национальном и международном уровнях. Следствием этого является то, что обычные "школы избавляются от тех отметок, которые не соответствуют установленным показателям, в результате чего неохотно зачисляются ученики, имеющие инвалидность, и отчисляются ученики, которые, по их мнению, трудно поддаются обучению"8. Кроме того, практика раздельного обучения инвалидов может привести к их еще большей маргинализации в обществе, с которой сталкиваются инвалиды в целом, что может еще больше усугубить дискриминацию. Доказано, что в отличие от этого инклюзивное образование ограничивает маргинализацию. Такая маргинализация приводит к появлению ложных стереотипов, предрассудков и, следовательно, дискриминации9.
12. Переход от раздельного специального образования к инклюзивному образованию - дело непростое, в связи с чем следует прямо признать необходимость решения сложных вопросов. Углы здесь срезать невозможно. К примеру, "интеграция", которая нередко выступает под видом или вместо подлинной "инклюзивности" в сфере образования породила свои собственные трудности. Доказано, что попытки осуществить простую интеграцию в обычные школы без осуществления сопутствующих структурных изменений (например, затрагивающих организационную структуру, учебную программу и стратегии обучения и приобретения знаний) не привели к реализации права инвалидов на образование, и по целому ряду причин эти попытки будут тщетными и впредь. Действительно, "интеграция" может просто привести к тому, что инвалиды окажутся в изоляции не в специальных, а в обычных школах. Поэтому совершенно очевидно, что нынешние и будущие стратегии в области образования должны быть направлены на выявление и устранение всех структурных перекосов, которые могут приводить к исключению инвалидов из системы обычного образования. Устаревшая практика должна уступить место стратегиям и ресурсам, призванным способствовать тому, чтобы сложилась подлинно "инклюзивная" практика.
13. Концепция инклюзивного образования ставит под сомнение уместность раздельного обучения как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения уважения прав человека10. Что касается эффективности, то проведенные за последнее время исследования указывают на то, что в сфере образования государства все острее осознают неэффективность параллельного сосуществования нескольких систем управления, организационных структур и служб и, в частности, то обстоятельство, что специальные школы являются нежизнеспособными с финансовой точки зрения11. Кроме того, утверждается, что инклюзивное образование может быть как рентабельным, так и эффективным с точки зрения затрат12.
14. Как отмечалось предшественником Специального докладчика, подлинный доступ является жизненно важным компонентом права учащихся, как имеющих, так и не имеющих инвалидность, на образование и предполагает наличие факторов, которые являются с точки зрения каждого учащегося как внешними, так и личными. Доказано, что сочетание неучтенных внешних и личных факторов, характерных для инвалидов, нередко приводит к полному отказу им в доступе к образованию, будь то инклюзивное или какое-то иное. Другие авторы неоднократно указывали на то, что для учета этих факторов необходимы простые, но действенные меры. Поскольку они часто игнорируются, ниже приводится далеко не исчерпывающий перечень мер, которые в большей степени имеют отношение к инклюзивности, с тем чтобы еще раз отметить их важное значение. Речь идет о мерах, направленных на преодоление внешних факторов, которые ограничивают доступ к образованию, включая изменение физической среды, такое, как создание особого дизайна коридоров, классных комнат и школьных парт, расширение дверных проемов, строительство пандусов, установка лифтов, изменение или пересмотр географического месторасположения, адаптация правил и норм приема; к числу личных факторов относятся: организация дополнительных занятий, обеспечение альтернативных/ дополнительных форм коммуникации, предоставление специальных репетиторов или вспомогательного персонала и организация калорийного питания.
15. Настоящий раздел завершают два разных, но важных вывода. Во первых, инклюзивное образование следует трактовать широко как процесс приобретения знаний на протяжении всей жизни человека - начиная с ухода за детьми в раннем возрасте, профессионально-технического обучения, базовой подготовки взрослых и кончая привитием навыков самостоятельности престарелым. Во вторых, государства должны уважать право родителей свободно выбирать школы для своих детей-инвалидов13 и право этих детей высказываться по этим вопросам и быть услышанными14.
II. ПРАВО НА ИНКЛЮЗИВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ - НОРМАТИВНЫЕ РАМКИ
16. Цель настоящего раздела состоит в том, чтобы просто предложить вниманию читателя применимые нормативные рамки инклюзивного образования. Они ни в коей мере не являются исчерпывающими, и информацию о них можно легко почерпнуть из других источников. Многие авторы уже отмечали, что впервые государства признали на международном уровне наличие у человека права на образование во Всеобщей декларации прав человека, которая была принята в 1948 году. В 1960 году ЮНЕСКО приняла свою Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования. За этим последовало принятие нескольких имеющих обязательную силу договоров, среди которых самое прямое отношение к настоящему докладу имеет Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 1966 года. В статье 13 Международного пакта Всеобщая декларация получила дальнейшее развитие за счет официального провозглашения права каждого человека на обязательное и бесплатное начальное образование, а также на постепенный переход к бесплатному среднему и высшему образованию. Это право подтверждается в статье 28 Конвенции о правах ребенка, которая была принята 23 года спустя.
17. Хотя в этих договорах нет конкретного упоминания инклюзивного образования, некоторые элементы права на образование имплицитно служат в качестве обоснования этой концепции. В частности, в статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах отмечается роль образования в том, чтобы "дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества" [подчеркнуто нами]. Как уже отмечалось, этот принцип был более эксплицитно подтвержден в статьях 29 и 23 Конвенции о правах ребенка: в первом случае упор сделан на целях образования, а во втором случае, где речь конкретно идет о детях-инвалидах, на государства налагается обязательство по обеспечению детям-инвалидам "эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности…".
18. Основными применимыми программными рамками является Всемирная конференция по образованию для всех, проводившаяся в 1990 году в Джомтьене, Таиланд, где была провозглашена сейчас уже хорошо известная цель обеспечения "образования для всех" в интересах содействия равенству и универсальному доступу к образованию. Следующим этапом стало принятие в 1993 году "Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов", в которых, как видно из названия, особый упор делается на "обеспечение равных возможностей и участие во всех аспектах общества" инвалидов. За этим последовало принятие в 1994 году "Саламанской декларации о принципах, политике и практической деятельности в сфере образования лиц с особыми потребностями", где было сказано, что цель "образования для всех" недостижима без обеспечения того, чтобы все категории учащихся приобретали знания в рамках одной учебной системы. В частности, в пункте 2 этой Декларации говорится следующее: "обычные школы с такой инклюзивной ориентацией являются наиболее эффективным средством борьбы с дискриминационными воззрениями, создания благоприятной атмосферы в общинах, построения инклюзивного общества и обеспечения образования для всех".
19. На Всемирном форуме по образованию, который проходил 26-28 апреля 2000 года в Дакаре, вновь была подтверждена необходимость уделения особого внимания доступу к образованию и охвату им учащихся из неблагополучных или маргинализированных семей. В расширенном комментарии к Дакарским рамкам действий говорится, что для достижения этой цели "образовательные системы должны носить всеохватывающий характер, активно занимаясь поиском детей, не записанных в школы, и гибко реагируя на особые обстоятельства и потребности всех учащихся" (пункт 33).
20. В сентябре 2006 года Комитет по правам ребенка принял общий комментарий № 9 "О правах детей-инвалидов". В этом общем комментарии инклюзивное образование конкретно рассматривается как цель обучения детей-инвалидов и указывается на то, что государства должны стремиться к обеспечению "школ соответствующими помещениями и оказанию индивидуальной поддержки" этим лицам15.
21. Совсем недавно, в декабре 2006 года, в своей резолюции 61/106 Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о правах инвалидов (Конвенцию об инвалидах). В статье 24 этой Конвенции однозначно признается взаимосвязь между инклюзивным образованием и правом инвалидов на образование. В ней, в частности, говорится следующее: "Государства-участники признают права инвалидов на образование. В целях реализации этого права без дискриминации и на основе равенстве возможностей государства-участники обеспечивают инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни…".
III. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В ОТНОШЕНИИ ПРАВА ИНВАЛИДОВ НА ОБРАЗОВАНИЕ
Характер обязательств государств-участников по договорам о правах человека
22. По праву прав человека на государства применительно к праву на образование налагается три широких обязательства. Во первых, государство не должно препятствовать реализации этого права. Во вторых, оно должно ограждать его реализацию от дискриминации и обеспечивать, чтобы это право осуществлялось в равной степени и мужчинами, и женщинами16. В-третьих, государство должно принимать, максимально задействуя имеющиеся у него ресурсы, меры по обеспечению полной реализации права на образование17.
23. Являясь участниками договоров по правам человека, именно государства, безусловно, несут на себе согласно этим договорам главное правовое обязательство уважать, отстаивать и реализовывать право на образование. Однако на практике, если ставить перед собой задачу внедрения инклюзивного образования, в этом процессе на недискриминационной основе должен принимать участие широкий круг дополнительных субъектов. Инклюзивность охватывает не только права маргинализированных учащихся, но и в более широком смысле необходимость ускорения процесса изменений в культуре и системе ценностей, характеризующих систему образования и в целом общину, где она функционирует. В связи с этим ниже приводятся три конкретных тезиса. За ними следует краткий обзор минимальных требований, характеризующих законодательные, программные и финансовые рамки государства. Кроме того, успех инклюзивного образования порой зависит от наделения местных органов власти полномочиями принимать решения в отношении доступности и инклюзивности и обеспечения подотчетности этих органов власти.
24. На уровне центральных органов власти обязанность гарантировать право инвалидов на образование нередко распределяется между различными ведомствами, такими, как министерство по социальным вопросам или министерство здравоохранения. Очевидно, что в такой ситуации существует вероятность несогласованности при выработке политики и законодательных мер и их осуществлении в контексте инклюзивного образования. Поэтому за обеспечение реализации права всех на инклюзивное образование должно отвечать одно ведомство - министерство образования.
25. Совершенно очевидно, что ответственность за инклюзивное образование несут еще и родители, общины и учителя, от которых зависит реализация этой концепции. По мнению ЮНИСЕФ, все трое играют "ключевую роль в поддержке всех аспектов общества" и все трое несут ответственность за поощрение и защиту права на инклюзивное образование. Однако у всех этих категорий в настоящее время бытует превратное представление об инвалидности в целом. В частности, они считают, что дети-инвалиды должны "адаптироваться" к обычным школам и/или что школы с раздельным обучением являются уместными. Крайне важно как можно быстрее развеять эти превратные представления. С этой целью государствам следует рассмотреть возможность осуществления программ распространения информации и повышение уровня информированности общины в целом о важном значении инклюзивного образования. Говоря более конкретно, если "отношение и терпимость учителя являются ключом к построению инклюзивного общества на принципе широкого участия"18, как было убедительно заявлено ЮНИСЕФ, то важнейшее значение приобретают целенаправленная подготовка учителей до их прихода на работу в школы и в ходе нее, а также разработка учебных программ для школьных администраторов и лиц, занимающихся вопросами планирования и выработкой политики в сфере образования.
следующая страница>