Развитие негосударственного сектор и платных услуг в системе

социального обслуживания населения

К.Н.Новикова, доктор социологических наук, доцент
Казань

E-mail: [email protected]

Контактный телефон: 8-843-290-63-85
K.N.Novikova, doctor of sociology, the senior lecturer

Kazan

E-mail: [email protected]

Contact phone: 8-843-290-63-85


Аннотация

Развитие негосударственного сектора в системе социального обслуживания России является социальной проблемой, требующей незамедлительного решения. Более 5 лет об этом много говорится, но надлежащие условия до сих пор не созданы, по-прежнему бытует мнение, что негосударственные учреждения социального обслуживания должны работать для потребителей с высоким достатком на платной основе. Однако это противоречит политике и идеологии социального обслуживания населения, согласно которых для повышения качества и доступности социальных услуг, обеспечения государственных гарантий в этой области должны быть созданы равные условия доступности к бюджетным средствам для разных поставщиков социальных услуг через механизм государственного заказа на основе социального конкурса, что обеспечит качество, конкурентоспособность, доступность и право выбора социальных услуг.

Аnnatation
Development of nonstate sector in system of social service of Russia is the social problem demanding the immediate decision. More than 5 years are much told about it, but appropriate conditions aren't created till now, still there is an opinion that nonstate establishments of social service should work for consumers with a high prosperity on a paid basis. However it contradicts a policy and ideology of social service of the population, agree which for improvement of quality and availability of social services, maintenance of the state guarantees in this area equal conditions of availability to budgetary funds for different suppliers of social services through the mechanism of the state order on the basis of social competition that will provide quality, competitiveness, availability and the option of social services should be created.
Ключевые слова: социальное обслуживание, стандарты социальных услуг, негосударственный сектор, диверсификация социальных услуг, социальный результат.
Keywords: social service, standards of social services, nonstate sector, a diversification of social services, social result.

Изучение проблемы участия негосударственного сектора в предоставлении социальных услуг населению в России и за рубежом свидетельствует, что зарубежные страны значительно продвинулись в этом вопросе. Практически во всех странах Европы и США негосударственный сектор занимает значительную часть в системе социального обслуживания населения, иногда преобладая над государственным (Бисмарк-модель, англо-саксонская модель). Основными видами негосударственных учреждений являются учреждения принадлежащие различным общественным, некоммерческим организациям (США, Дания, Греция), частным предпринимателям, промышленным бизнесменам, производственным корпорациям (Нидерланды, Германия, Северная Ирландия, Испания, Австрия). Функционирование учреждений осуществляется по единым национальным стандартами и нормативно-правовым документам, в рамках социальной политики страны. Координацию и контроль деятельности осуществляет уполномоченный орган государственной власти страны.

Рассматривая систему социальной защиты населения США, следует отметить, что для нее характерна так называемая партисипаторная модель управления. Она отличается низким уровнем участия государства в решении социальных проблем, относительно небольшими расходами на социальное обслуживание, основная тяжесть которого ложится на семью и частных благотворителей. В США значительная часть усилий по социальному обслуживанию населения лежит на негосударственных благотворительных организациях, фондах частных компаний, профсоюзах и подобных им организациях, что в свое время было характерно и для России, а сегодня является огромным потенциалом управления системой социальной защиты россиян. Часть из этих организаций имеют международный статус, например Армия Спасения и Международный Красный Крест. Некоторые из них ориентированы на защиту конкретных категорий населения. Другая часть негосударственных организаций действует по национальному или религиозному признаку, обеспечивая социальное обслуживание представителей определенных национальностей или конфессий, например в США очень развиты еврейские организации, обеспечивающие социальное обслуживание евреев, особенно переселенцев. В стране, население которой сформировалось за счет иммиграции, активная деятельность таких организаций является совершенно естественной. Часть из общественных организаций, например, Армия Спасения имеют сложную многоуровневую структуру. Им подведомственны различные учреждения социальной защиты: приюты, дома престарелых, больницы, школы и т.д. Фактически, такие организации создают на национальном уровне свою параллельную систему социальной защиты, со своим собственным управлением и своей собственной социальной политикой. Таким образом, задача правительства в области управления социальной защитой в США лежит не только в управлении подведомственными ему учреждениями социальной защиты, но и в координации действий местных властей и общественных организаций, а также в учете их усилий в разработке национальной социальной политики.

Государственная система социального обслуживания Дании обеспечивает высокий уровень социального обслуживания населения. Всеобъемлющие государственные службы и системы поддержки больших групп населения приводят к высоким прямым и косвенным налогам и большому государственному сектору. Государственные расходы составляют 58% от ВНП. Около 1/4 ВНП выделяется социальному сектору.

Структура и задачи социального сектора Дании:

1. Предоставление всевозможных услуг по уходу за престаре­лыми, разработка политики в отношении семьи, превентивные социальные меры.

2. Работа с определенными группами населения, людьми с умственными и физическими недостатками, социально неблагополучными, частичная помощь людям с психиатрическими заболеваниями.

Социальные услуги предоставляются в соответствии с Актом о социальной помощи от 1976 года, который аккумулировал в себе основные элементы социального законодательства Дании. Он включает в первую очередь бесплатное предоставление соци­альных услуг, финансируемых за счет налогообложения центральным и местным правительствами. Решение вопросов социального обслуживания в Дании четко разграничены между уровнями власти: власти графств и власти на местах. Местные власти главным образом отвечают за предоставление социальных услуг в рамках существующего социального законо­дательства и за предоставление широкого спек­тра оплачиваемых социальных услуг. Сюда входят: уход и услуги для престарелых, дневные учреждения для детей, центры реабилитации. Власти графств отвечают за более специализированные услуги, находящиеся вне сферы деятельности местных властей: помощь инвалидам, людям с физическими и умственными недостатками и неблагополучным семьям с детьми. Сюда же входят интернаты для детей и подростков, центры реабилитации, учреждения для инвалидов, а также осуществление руководства и консультирования по этим вопросам.

В последние годы стало ясно, что подход, опирающийся на решение проблем социального обслуживания только государством, исчерпал себя. Шагами, предпринятыми центральным руководством в этом направлении, были: серия проектов модернизации, разработанных в 80-е годы, цель которых — обеспечение децентрализации и автономности, создание более сбалансированного партнерства между потребителями и властями, разгосударствление, приватизация. Стратегия экспериментирования и развития была направлена на поиск новых путей вовлечения ресурсов частного сектора в решение социальных проблем. Все больше и больше датская социальная деятельность опирается на добровольцев. Диалог и сотрудничество между правительством и организованными группами по интересам влияют на функционирование децентрализованной системы. Учитывая это, Министерство социальных дел поддерживает контакты с организациями, работа­ющими в социальной сфере, в частности, с Национальной ассо­циацией местных властей Дании и Ассоциацией советов графств Дании.

В Германии, Дании в системе социального обслуживания государство играет ведущую роль, но в то же время характерно развитие местного самоуправления (в городах, поселках и деревнях). Социальная защита населения Германии имеет глубокую историю, и на современном этапе очень гибкую систему. Основой является развитая система социального страхования от различных видов рисков: временная потеря трудоспособности, инвалидность, безработица, восстановление здоровья (реабилитация), помощь по бедности, рождение ребенка, смерть и т.д. Государство является равноправным партнером социального страхования совместно с работодателем и застрахованным. Оплата пребывания клиента в учреждениях социального обслуживания производится соответствующим фондом социального страхования. Оплата индивидуальная, в зависимости от состояния здоровья при поступлении, требуемого периода релаксации, программы реабилитации. Оплата услуг в детских учреждениях производится в том же порядке фондом социального страхования родителей. Главной функцией Министерства по здравоохранению, социальным вопросам в молодежной политике является контроль целевого расходования государственных средств, являющихся долевыми в различных фондах социального страхования.

Основу системы социального обслуживания населения в Северной Ирландии составляют социальные стандарты, утверждаемые законами страны. Модель управления строится в соответствии с этим главным принципом. Задачами Министерства здравоохранения и социальной защиты являются:

1. 
   Оценка потребности населения.
   
2. 
   Регистрация учреждений, независимо от форм собственности.
   
3. 
   Стандартизация качества социальных услуг.
   
4. 
   Ревизирование деятельности учреждений независимо от форм собственности.
   

Основными направлениями деятельности являются:

1. 
   Управление клиническим и социальным уходом в соответствии с принятыми стандартами.
   
2. 
   Разработка программ развития (повышения качества, квалификации).
   
3. 
   Обеспечение деятельности системы разделения ответственности, прозрачности контроля и ответственности.
   

Каждая служба имеет свои стандарты, широкий набор функций.

Стандарты – минимальные (разумные) требования к квалификации работников учреждений, площади комнат и ширине коридоров учреждений, количеству работающих (развитие), работе с жалобами населения, соответствие работников учреждения кодексу специалиста. Принципы формирования стандартов: разумность, измеряемость, мобильность (совершенствование). Функции стандартов: набор услуг, методики-технологии, цифровые индикаторы оценки, стимулирование подготовки кадров, должностные обязанности.

На социальное обслуживание в дома-интернаты принимаются, как правило, беспомощные старики, дети с глубоко умственной отсталостью, психохроники, бывшие алкоголики и наркоманы, инвалиды. Основные учреждения социального обслуживания: дома-интернаты, в т.ч. детские, дома временного пребывания (перерыв семье) «рискайв». Все предоставляемые услуги платные.

Правительство устанавливает только стоимость дополнительных услуг. Виды и стоимость дополнительных услуг в каждом учреждении различные. Материальное состояние резидентов (обслуживаемых) контролируются и корректируются в сторону уменьшения цены на социальные услуги в случае уменьшения его общего материального состояния. Порядок и условия предоставления социальных услуг в учреждениях независимо от форм собственности определяется законом страны.

Оплата услуг регулируется с учетом всего материального состояния клиента. Обслуживаемый платит полностью, так долго, сколько может. Часть оплаты идет из пенсии, остальное оплачивается со счета в банке. Если денег у резидента не хватает, его пребывание в учреждении дотирует государство, адресно на каждого резидента. Значительным для повышения эффективности управления системой социальной защиты населения является полный патронат пожилых людей. В министерстве (резиденции) есть «менеджер по уходу» за каждым стариком (30 чел. на 1 менеджера). Он определяет нуждаемость в уходе и отслеживает материальное состояние клиента (или будущего клиента). Такой подход рационально взять в практику деятельности социальной службы России.

Необходимо отметить, что во всех упомянутых странах право на предоставление социальных услуг гарантированных государством любым учреждением приобретается на основе социального конкурса. Как правило, в негосударственных учреждениях услуги дешевле, а заработная плата работников ниже, чем в государственных. Однако резиденты (клиенты) стремятся попасть именно в государственные учреждения, так как качество услуг в них выше.

Таким образом, специфика моделей социального обслуживания населения в различных зарубежных странах может стать основой для построения эффективной модели системы социального обслуживания населения в Российской Федерации. Например, децентрализация, перевод центра тяжести социального обслуживания населения на органы местного самоуправления, развитие негосударственного сектора, в то же время установление социальных нормативов, бюджета и стоимости социальных услуг на «федеральном» уровне, развитая система применения информационных технологий, программных продуктов в системе управления интересны в США, Нидерландах, Испании. Датская и Германская модели отличаются значительной ролью государства и всеобъемлющей государственной службой в управлении системой социального обслуживания населения. В то же время здесь имеет место четкое распределение полномочий между уровнями власти на местах, активное участие граждан, общественных организаций, негосударственного сектора в разработке и проведении социальной политики, развитое социальное страхование. Обязательным фрагментом построения эффективной модели управления системой социального обслуживания населения является особенность ирландской модели, которая внесет в управление системой социального обслуживания населения России систему стандартов оценки качества оказываемых услуг, четкую оценку нуждаемости, а самое главное систему социального патроната, определения и контроля материального состояния клиента. В целях повышения эффективности управления системой социального обслуживания населения целесообразно внедрить в практику социальных служб России испанский подход ориентации деятельности учреждений и социальных технологий на конечный социальный результат, германскую методику оценки качества предоставляемых услуг и комплексный принцип деятельности учреждений социального обслуживания.

Как показывает практика, источниками финансирования негосударственного сектора социального обслуживания являются:

1) собственные средства некоммерческих организаций;

2) бюджетные средства, направляемые на реализацию государственного заказа в учреждениях независимо от форм собственности;

3) средства собственников социальных учреждений;

4) средства получателей социальных услуг;

5) средства страховых фондов за получателей социальных услуг.

За десятилетие реформ развитие рыночных отношений затронуло практически все сферы российского общества. Социальная сфера не стала исключением. В большей степени рыночные отношения нашли свое распространение в культуре, искусстве и спорте, в меньшей степени – в здравоохранении, образовании, сфере обеспечения занятости. На пороге рыночных преобразований стоит и система социального обслуживания населения.

В нашей стране развитие негосударственного сектора социального обслуживания происходит крайне медленными темпами. Не более 5% составляют учреждения некоммерческих организаций, финансируемые за счет собственных средств либо благотворительных пожертвований, около 15 % составляют учреждения частных предпринимателей (услуги сиделки, нянечки, гувернантки, бытовые услуги) финансируемые получателями услуг.

В тоже время в большинстве регионов России имеют место списки ожидания на услуги отделений надомного обслуживания, домов-интернатов общего профиля, для психохроников и лиц вернувшихся из мест лишения свободы, реабилитационных центров для инвалидов и т.д., что является свидетельством недостаточности государственной базы оказания даже гарантированных социальных услуг и основанием для передачи государственного заказа негосударственному сектору. По данным социологических опросов многие респонденты приветствуют деятельность служб по оказанию платных социально-бытовых, так называемых ранее «бюро добрых услуг».

Отсутствие механизма получения государственного заказа на условиях социального конкурса, создающего равный доступ к бюджетным средствам разным поставщикам, является основным тормозом развития негосударственного сектора социальных услуг, повышения их качества и конкурентоспособности, доступности и права выбора.

Определенные трудности с финансированием ставят перед органами социальной защиты задачу более активного внедрения в практику учреждений платных услуг. Например, в Республике Татарстан еще в 1998 году было принято постановление Правительства республики «О порядке и условиях предоставления гражданам пожилого возраста и инвалидам услуг государственными учреждениями социального обслуживания», определявшее механизм предоставления платных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам. В 2003 году в связи с необходимостью приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации постановлением Правительства республики в вышеуказанное постановление были внесены изменения. В новой редакции за основу при расчете тарифа единицы социальной услуги был принят размер базовой части трудовой пенсии по старости, утвержден к применению прожиточный минимум в расчете на душу населения, предусмотрено повышение величины порогового значения наступления полной оплаты за предоставляемые гарантированные услуги с 200 до 250% прожиточного минимума, а также существенно расширен перечень категорий граждан, подлежащих бесплатному социальному обслуживанию по действующему законодательству. Тем не менее, общая суммы средств, полученных учреждениями социального обслуживания от оказания социальных услуг на платной основе за год выросла в 5 раз. При этом основная доля полученных средств (69 %) приходится на отделения надомного социального облуживания. Охват граждан, находящихся на надомном обслуживании, гарантированными услугами составил в 2007 году 96,7% от общей численности обслуживаемых на дому, 2008 году – 86,2%. Дополнительными социальными услугами в 2008 году были охвачены 41,5% граждан, состоящих на надомном социальном обслуживании, 2009 году – 29%.В настоящее время в связи с постепенным ростом уровня пенсионного обеспечения, существенным расширением перечня предоставляемых услуг, эта работа развивается. С целью ее активизации и упорядочения разработан перечень гарантированных и дополнительных услуг в учреждениях работающих с семьей, а также реабилитационных учреждениях.

В условиях дефицита бюджета перед органами социальной защиты встает задача не только разумно использовать государственные средства, но и умение их зарабатывать для улучшения социального обслуживания и укрепления материально-технической базы учреждений. В этих целях представляется важным развитие хозрасчетных начал в рамках центров социального обслуживания в виде создания производственно-бытовых служб. Открытие сапожных, швейных, столярных мастерских, мастерских по ремонту теле-радио-бытовой техники, часов, парикмахерских способствовало бы решению сразу нескольких задач:

• 
  предоставлять малоимущим категориям населения бытовые услуги по значительно низким ценам;
  
• 
  зарабатывать деньги, которые можно использовать на расширение перечня предоставляемых социальных услуг, укрепление материально-технической базы учреждения и оказание материальной помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации;
  
• 
  принимать на работу в эти службы инвалидов, малоимущих,
  способствуя их социальной и профессиональной реабилитации.
  

Несовершенство нормативной правовой базы не позволяет развивать предпринимательство в деятельности учреждений социального обслуживания, изменить в целом систему оплаты за социальные услуги по зарубежному примеру с четким применением критериев нуждаемости, системой оценки материального состояния и уровня жизни желающих получить социальные услуги.

В настоящее время Правительством Российской Федерации подготовлен к внесению в Государственную Думу проект Федерального Закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Законопроектом предлагается установить четкие нормы по оказанию платных услуг государственными учреждениями социального обслуживания, допустить частный бизнес к социальной работе. В конкурсе на исполнение государственного заказа на предоставление социальных услуг будут участвовать организации всех организационно-правовых форм собственности, в том числе, и частные предприниматели. Однако для реализации этого необходим четкий механизм и разумный подход.

Создание в России управляемого рынка социальных услуг, предоставляемых целым рядом поставщиков государственного и негосударственного секторов экономики, в том числе общественными организациями, призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий перечень предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей.В числе основных мер, способствующих рыночным преобразованиям в сфере предоставления социальных услуг и направленных на повышение эффективности социального обслуживания, на сегодняшний день следует выделить:

- организацию маркетинга потребности в социальных услугах;

- стандартизацию социального обслуживания;

- разработку ценового механизма финансирования социальных услуг;

- переход от сметного финансирования содержания социозащитных учреждений к договорному финансированию государственных и муниципальных заказов на предоставление социальных услуг в рамках целевых программ;

- совершенствование механизма контроля качества предоставляемых услуг;

- привлечение негосударственных организаций к оказанию социальных услуг, государственная поддержка некоммерческих организаций.

 Отдельной задачей является кадровое обеспечение государственной и негосударственной систем социального обслуживания. Стандартизация социального обслуживания и привлечение негосударственных поставщиков услуг, в том числе общественных организаций, к реализации государственного и муниципального заказа неизбежно потребуют подготовки необходимых специалистов – психологов, специалистов по социальной работе и т.п. В свою очередь, это - дополнительный импульс в развитии рынка образовательных услуг.

Создание в российских регионах управляемого рынка СУ призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий спектр предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей. Особая роль в этом процессе отводится негосударственному сектору. Его развитие позволит расширить региональную сеть организаций социального обслуживания, укрепить их материальную базу, повысить обеспеченность населения СУ при рациональном использовании средств региональных бюджетов. Функционирование негосударственных организаций повысит возможность реализации конституционного права граждан на пользование услугами социальных служб так же свободно, как, например, медицинскими, образовательными, независимо от места проживания - в городе или на селе.

Вместе с тем существует ряд обстоятельств, затрудняющих формирование рынка СУ. Несовершенство нормативной правовой базы, а также непроработанность методик расчета количественных норм и нормативов в области социального обслуживания не позволяют, во-первых, осуществлять адекватный контроль за негосударственными организациями и предприятиями, а также частными лицами, деятельность которых связана с предоставлением СУ. Во-вторых, несмотря на накопленный отдельными регионами опыт, нерешенность проблем в рассматриваемой сфере препятствует широкому внедрению государственного заказа на конкретный объем предоставляемых СУ. Для развития предпринимательства в сфере социального обслуживания, на наш взгляд, требуется осуществить ряд мер, включающих:

• 
  изменение системы оплаты за социальные услуги (в том числе с учетом зарубежного опыта);
  
• 
  введение договорного принципа в процессы социальной поддержки;
  
• 
  разработку иных организационно-экономические механизмов реализации социальной политики.
  

Отмеченное выше доказывает актуальность научных и практических исследований в области формирования рынка СУ как с методологической, так и с практико-ориентированной точки зрения.
Литература:

1. 
   Аккоф, Р. О менеджменте /Пер. с англ. под. ред. Л.А. Волковой. – Спб .: Питер, 2002. – 448 с.
   
2. 
   Анурин, В. Маркетинговые исследования потребительского рынка / В.Анурин, И.Муромкина, Е.Евтушенко. – СПб.: Питер, 2004. – 270 с.
   
3. 
   Блау, П.М. Исследование неформальных организаций / П.М. Блау // Американская социология. Перспектива. Проблемы. Методы. –М., 1972. –С. 93-105.
   
4. 
   Гафаров, З.С. Социальная защита населения в регионе / З.С.Гафаров, А.Г.Гричук, Ю.А.Ермаков, Н.В.Иванчук // Экономика. Экономические науки. – Екатеринбург: УрАГС, 1999. – 351 с.
   
5. 
   Жуков, В.И. На рубеже тысячелетий: социология отечественных преобразований 1965-2005 годы /В.И. Жуков. – М., Изд-во РГСУ, 2008.
   
6. 
   Замараева, З.П. Концептуальные подходы к реформированию региональной системы социальной защиты населения. /З.П. Замараева. // Социальная работа: теория, технологии, образование. –М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2003. – 8 с.
   
7. 
   Замараева, З.П. О взаимодействии государственного, негосударственного (общественного) и частного секторов в сфере социальной политики: теоретический анализ. /З.П. Замараева. //Гражданское общество в России: проблемы социальной консолидации. Материалы круглого стола. –М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2003. – 8 с.