Определение содержания отношений финансирования

Наиболее распространенной является точка зрения на фи­нансирование образования как на обеспечение финансовыми ре­сурсами деятельности образовательного учреждения или просто расходов на образование [105]. Собственно, против такого понима­ния возразить довольно сложно, поскольку оно отражает реальное содержание процесса финансирования и основывается на понятии финансирования, принятого для условий государственной плано­вой экономики.

Финансовые отношения выражают экономические связи в де­нежной форме между государством и субъектами хозяйствования, между субъектами воспроизводства, возникающие в процессе рас­пределения и перераспределения совокупного общественного про­дукта. Финансы представляют собой экономическую категорию, которая отражает экономические отношения в процессе создания и использования фондов денежных средств. В свою очередь, де­нежные фонды рассматриваются как относительно обособленная в плановом порядке часть денежных средств, предназначенных для определенных целей, а совокупность фондов денежных средств — как финансовые ресурсы [159].

В более широком смысле финансы представляют собой денеж­ное хозяйство страны, которое рассматривается как экономическая категория, выражающая систему денежных отношений, возника­ющих в процессе производства, обмена, распределения и потреб­ления, т. е. в процессе воспроизводства. Государственные (публич­ные) финансы — это система денежных отношений по поводу фор­мирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. Финансы хозяйствующих субъектов — это относительно самостоятельная сфера системы финансов госу­дарства, охватывающая широкий круг денежных отношений, свя­занных с формированием и использованием капитала, доходов, де­нежных фондов в процессе кругооборота их средств и выраженных в виде различных денежных потоков [160, с. 411].

Большинство определений термина финансы“ сводятся к тому, что это фонды денежных средств и отношения по поводу доступа к средствам, которые в этих фондах находятся, т. е. рассматри­вают финансы в узком смысле. Для восприятия эти определения простыми не кажутся, поскольку их содержание следовало бы до­полнять разъяснениями понятия „фонд“ и для чего его необходимо создавать, причем не один, а несколько. Разумеется, это актуально и для системы образования.

Для понимания этого определения проведем некоторые ана­логии. Фонд денежных средств можно рассматривать как ко­шелек определенного объема, в который в определенное время мо­жет быть положена соответствующая его объему сумма денег. Эти деньги специально предназначаются для совершения оплаты опре­деленной покупки и не могут расходоваться на оплату иной. Фонд в данном случае обозначает, что определенная сумма денег отде­ляется, обособляется от остальных денег для использования на решение определенной экономической задачи. Под экономической задачей понимается некоторое действие: выплата заработной пла­ты, приобретение оборудования, проведение ремонта и т. п. дей­ствие, требующее расходов и осуществляемое в определенное вре­мя. Именно в это время и нужны обособляемые деньги.

Обособление суммы денег в виде фонда осуществляется с со­блюдением установленных правил и процедур. Доступ к таким обо­собленным деньгам (расходование) также может быть получен при соблюдении заранее установленных условий и по определенным процедурам и правилам.

Финансами, таким образом, можно назвать целевые суммы денежных средств и отношения по поводу:

• 
  определения целей, для достижения которых деньги обо­собляются;
  
• 
  расчета размеров обособляемых сумм денег;
  
• 
  установления времени обособления денег в фонд;
  
• 
  обособления денег от общей суммы денег;
  
• 
  расходования обособленных денег;
  
• 
  отчетности о расходовании обособленных денег.
  

Фонд денежных средств может быть представлен в виде денеж­ной суммы, характеризующейся следующими основными чертами:

• 
  денежные средства, собранные в фонд, имеют выраженный целевой характер, т. е. предназначены для обеспечения про­ведения определенной хозяйственной (экономической) опера­ции, например приобретения товара, конкретной работы или услуги;
  
• 
  денежные средства имеют определенную количественную ве­личину, соответствующую содержанию и технологии прове­дения хозяйственной операции, которую они обеспечивают;
  
• 
  наличие в фонде определенной суммы денежных средств должно быть обеспечено во время, определяемое сроками проведения и содержанием хозяйственной операции.
  

Иными словами, чтобы приобрести, например, пачку бумаги 31 августа, необходимо именно в этот день иметь необходимую сумму денег, предназначенную для приобретения бумаги. Таким образом, фонд денежных средств — это сумма денег, обособленных в определенное время для заданной цели. Особенность денежного фонда в данном понимании состоит в том, что до нужного момен­та времени он пуст или, по крайней мере, может быть пустым. Это своего рода потенциальная денежная сумма (емкость), где в уста­новленное время должны „появиться“ деньги.

Формирование фонда денежных средств можно проиллюстри­ровать схемой на рис. 5.2.

Рис. 5.2. Формирование фонда денежных средств

Исходя из содержания отношений финансирования можно сде­лать важное, хотя и не вполне очевидное предположение о том, что финансы отражают в определенной мере вторичные отноше­ния. Первичными же в данном случае выступают хозяйственные, экономические отношения. Отсюда следует, что финансовый план нужно рассматривать как вторичный по отношению к плану эко­номическому, хозяйственному, реализацию которого финансы при­званы обеспечить в качестве одного из ресурсов. Это может по­казаться не совсем точным, поскольку ресурсом принято считать денежные средства. Но на мой взгляд, в качестве ресурса следует рассматривать денежные средства в совокупности с отношениями их обособления и расходования, что вполне согласуется с практи­кой не только выделения средств, но и модернизации условий их использования в соответствии с решаемыми задачами. Говоря про­стым языком — сначала составляется план производства, а затем — финансовый план по его обеспечению. Правда, если денег не хва­тит, придется повторить все планирование сначала...

В условиях плановой экономики финансирование должно было осуществляться на принципах:

• 
  плановости — средства должны предусматриваться при раз­работке бюджета, на стадии составления финансового плана;
  
• 
  целевой направленности — использование или расходование средств допускается только на предусмотренные планом объ­екты и цели;
  
• 
  безвозвратности — у получателей средств не возникает обяза­тельств по их возврату;
  
• 
  выделения средств по мере их расходования;
  
• 
  экономии — рационального расходования средств [159, с. 292].
  

Принципы финансирования отражают общий подход к исполь­зованию финансовых ресурсов, т. е. формированию и расходованию фондов денежных средств. В общем виде финансирование можно представить как обеспечение какого-либо процесса деньгами в нуж­ное время, на определенные цели и в необходимой сумме. В основе такого понимания финансирования лежит, с моей точки зрения, необходимость обеспечения постоянного движения денег по следу­ющим причинам:

• 
  если деньги будут обособлены в фонд ранее нужного срока, то они некоторое время будут лежать без движения, что при­водит к убыткам;
  
• 
  если деньги будут выделены не на те цели, что необходимо, то они не будут израсходованы, будут лежать без движения с теми же последствиями, или будут израсходованы на иные цели, не являющиеся необходимыми, что не принесет ожида­емого результата и потребует дополнительных расходов для его достижения; кроме того, нецелевое расходование средств является нарушением с соответствующими последствиями;
  
• 
  если сумма денег будет недостаточна или избыточна, то ре­зультат, в общем, будет тот же— потери в той или иной форме.
  

Ряд принципов финансирования, дополняя его содержание, вносят некоторые видимые противоречия в определение:

• 
  отсутствие обязательств по возврату у получателя финанси­рования не означает отсутствия у него иных обязательств по отношению к отправителю финансовых ресурсов (распоряди­телю кредитов). Не вдаваясь в рассуждения, можно сказать, что у получателя финансирования возникает обязательство израсходовать выделенные средства на определенные цели, установленные при выделении средств, причем в полном объ­еме и в заранее запланированный срок;
  
• 
  выделение средств по мере их расходования представляется принципом, на первый взгляд, ясным и понятным, но в неко­торой степени противоречащим принципу минимизации вре­мени неподвижности денег. „По мере расходования“ можно рассматривать и как некоторое резервирование, аккумулиро­вание средств для их постепенного расходования;
  
• 
  экономия, бережное и рациональное расходование средств представляется для условий настоящего времени скорее де­кларацией, нежели принципом, поскольку предусматривает заметную субъективную составляющую и требует значи­тельной работы по подкреплению этого принципа созданием соответствующих механизмов и нормативной базы. Обуслов­лено это необходимостью обоснования правильности и эко­номности произведенных расходов, что само по себе является сложной задачей.
  

Если рассматривать финансирование как обеспечение денеж­ными средствами процесса, направленного на получение необходи­мого результата, то можно увидеть некоторые аналогии с беспро­центным кредитованием производства в режиме открытия кредит­ной линии: денежными средствами в пределах определенной общей суммы постепенно обеспечиваются необходимые расходы для полу­чения требуемого результата. Кредит возвращается из выручки от реализации изготовленного продукта.

Понятие финансирования из бюджета учредителя, применяе­мое к образовательному учреждению, представляет собой безвоз­мездную передачу бюджетных средств. Эти средства предназна­чаются для обеспечения всей деятельности организации (учрежде­ния) или выполнения ею определенных функций, имеющих зна­чение для бюджета, точнее — собственника средств. Обычно та­кое финансирование никак не связывается с отношениями купли- продажи определенных товаров или услуг. Можно сравнить про­цесс финансирования с авансированием производства с длитель­ным циклом. Однако производство завершается готовым продук­том, реализуемым посредством продажи и возвратом авансирован­ных сумм или передачей готового продукта собственнику аванси­рованных средств для последующей продажи или использования. Поэтому в самом упрощенном виде бюджетное финансирование — это расходование бюджетных средств без получения эквивалента в виде материального или нематериального объекта.

Рассуждения о том, что государство — собственник бюджетных средств — получает в качестве эквивалента затрат подготовленно­го специалиста, представляются не очень обоснованными. В прин­ципе, такой специалист может и не работать на государство, затра­тившее средства на его обучение. Да и обязательств перед государ­ством по этому поводу у него не возникает. Следовательно, деньги, затраченные государством на обучение граждан, выглядят как бы „выброшенными“. Поэтому время от времени и выдвигаются пред­ложения создать условия, при которых граждане, получившие об­разование за счет бюджета, брали бы определенные обязательства перед государством, тем или иным образом сопоставимые с разме­рами затраченных бюджетных средств¹⁴.

Если рассмотреть этот процесс с точки зрения опосредования деньгами движения товаров (услуг), можно отметить следующее:

• 
  процесс обучения (передачи знаний, создания некоего ново­го качества, способного продуцировать новое знание и т. п. характеристики образования) есть процесс оказания услуги, т. е. процесс производства и, одновременно, потребления про­дукта в нематериальной форме. Можно спорить относительно содержательной характеристики, но на данном этапе можно ограничиться этим положением;
  
• 
  образовательная услуга обладает стоимостью и ценой;
  
• 
  цена как денежное выражение стоимости или полезности ре­ализуется в денежном эквиваленте;
  
• 
  денежный эквивалент — деньги, которые уплачивает за услу­гу ее потребитель или кто-то за него.
  

В рамках этих положений говорить о финансировании как об отношении, отличающемся от оплаты услуги, можно лишь в том смысле, что оно характеризуется оплатой услуги не тем лицом, ко­торое данную услугу потребляет. Применительно к сфере образо­вания финансирование — это оплата образовательных услуг, ока­зываемых учащемуся, не самим учащимся или его семьей, а го­сударством (или иным физическим или юридическим лицом), не получающим этой услуги. В данном случае покупателем услуги является финансирующее лицо, а получателем — учащийся.

Для условий централизованной плановой экономики такое по­нимание финансирования согласовывалось с общей организацией экономических отношений, поскольку отражало процесс производ­ства государственными предприятиями продукции, которая также являлась государственной собственностью.

Специфика сферы образования состоит в том, что целью и ре­зультатом ее функционирования является осуществление образо­вательного процесса. Правда, распространение получил взгляд на выпускника как на результат деятельности системы образования, тезис о несоответствии структуры подготовки специалистов тре­бованиям экономики, или в современных условиях — рынка труда, также представляется результатом именно такого подхода. Если согласиться с этим полностью, то придется решать вопросы соб­ственности на этот результат“ и его купли-продажи. Правда, опре­деленные шаги в этом направлении уже делались и делаются:

• 
  существовала система государственного распределения спе­циалистов, что в некотором смысле отражало претензии го­сударства на результат работы системы образования;
  
• 
  вводились элементы оплаты отраслей за подготовку специа­листов в рамках новых условий хозяйствования;
  
• 
  в настоящее время ставятся вопросы об обязательствах вы­ученного человека перед государством, за средства которого он проходил обучение.
  

Не вдаваясь в полемику по этому поводу, будем исходить из то­го, что финансирование образования — это обеспечение финансо­выми ресурсами образовательного процесса, осуществляемого об­разовательными учреждениями. Тем более, что бюджетная систе­ма в настоящее время в части финансирования образования настроена именно таким образом, поскольку бюджетные средства выделяются образовательным учреждениям именно на функцио­нирование, которое рассматривается как осуществление образова­тельной деятельности.

В финансировании образования необходимо еще раз подчерк­нуть важную особенность — принцип безвозвратности. Если в сфе­ре производства безвозвратность обусловлена, по сути дела, пере­дачей произведенного результата в собственность финансирующе­го субъекта, то в образовании выделяемые образовательным учре­ждениям средства ими непосредственно никак не возвращаются, не возмещаются собственнику средств ни в денежном, ни в материаль­ном или нематериальном эквиваленте. Не возникает и каких-либо обязательств по возврату этих средств. По форме средства потреб­ляются, не преобразуясь в материальный эквивалент, а нематери­альный результат образовательной деятельности не может быть выделен в качестве нематериального объекта, поскольку неотде­лим от своего носителя — человека и не может стать предметом товарно-денежных отношений.

Принцип безвозвратности предполагает также невозможность считать обученного человека, вступающего в жизнь, возмеще­нием или возвращением в иной форме собственнику-государству затрат на его обучение. Важно также и то, что у выпускника не возникает никаких обязательств по возврату средств, затраченных государством на его обучение, по крайней мере — пока.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что финансирование обра­зования не является каким-либо выражением отношений купли- продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Финансируя образование, государство не покупает об­разовательные услуги, а обеспечивает деятельность своего струк­турного подразделения, производящего эти услуги для части насе­ления безвозмездно.

4. 
   Сметный порядок финансирования
   

Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансировани­ем. Сметное финансирование — это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы — плано­вого документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и норма­ми затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений.

Смета бюджетного учреждения представляет собой составлен­ный по установленной или принятой форме и утвержденный в уста­новленном же порядке документ, определяющий объем и поквар­тальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения [159]. Установленные сметой затраты учре­ждения группируются в соответствии с бюджетной классификаци­ей, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье — группе расходов.

Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год¹⁵ в разрезе функциональных статей бюджетной классифи­кации (по функциям государства) и главных распорядителей бюд­жетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики¹⁶. Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных ак­тах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, уста­новленным Бюджетным кодексом Российской Федерации [22], еже­годно составляется и утверждается бюджетная роспись, представ­ляющая собой детализацию утвержденного бюджета:

• 
  по бюджетополучателям;
  
• 
  по статьям экономической классификации;
  
• 
  по кварталам.
  

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфи­ном России, в регионах — министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотноше­нием:

^К у = ⁴ ■ Мб ■ Nст^,

где К у — коэффициент усложнения; 4 — число кварталов в году; Мб — число бюджетополучателей; М_ст — число статей экономиче­ской классификации.

Представляется, что такое увеличение числа показателей бюд­жета выглядит нерациональным по следующим причинам.

1. 
   Для целей анализа такая детализация представляется избы­точной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируют­ся не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. Анализ рас­ходов бюджетополучателями осуществляется на принципах управленческого учета, не всегда базирующегося на класси­фикационных статьях бюджета¹⁷.
   
2. 
   Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем боль­ше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в послед­нюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобрета­емые в течение года на бюджетные средства. Кроме того, нет какой-либо общепринятой методологии бюджетного планиро­вания, что повышает вероятность таких отклонений. Если, к тому же, внесение поправок в бюджетную смету процедур­но затруднено, то возможны затруднения и в осуществлении отдельных видов финансируемой из бюджета деятельности.
   
3. 
   Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по ста­тьям, что практически исключает элемент государственно­го регулирования структуры бюджетных расходов в отдель­ном учреждении. Следовательно, с этой точки зрения такая детализация может и не фиксироваться на государственном уровне.
   

Столь подробная детализация бюджетных расходов сама по се­бе может являться материалом для анализа финансовой политики государства с несколько иной точки зрения. Подробно расписанная в отраслевом, территориальном и предметном разрезах структура государственных расходов может быть (и, по всей видимости, яв­ляется) очень серьезным инструментом регулирования экономики страны. Зная, например, структуру бюджетного финансирования учебных заведений отдельного города или региона, можно доста­точно четко определить, в какое время у них возникнет необходи­мость потратить известные суммы и на какие цели: на ремонт зда­ний; на приобретение оборудования и др. Благо, бюджетная клас­сификация позволяет и даже требует весьма детально структури­ровать расходы. Учитывая жесткий характер бюджетного процес­са, можно рассчитывать на выделение средств в указанное время, т. е. прогнозировать и (или) планировать государственный спрос на товары и услуги. Кроме того, структура бюджета в разрезе статей экономической классификации может рассматриваться в качестве своего рода отражения государственной политики субсидирования экономики через государственные закупки. Добавлю, что это яв­ляется предположением и не относится к изучаемому предмету.

Можно рассматривать экономическую классификацию рас­ходов бюджета в качестве инструмента, позволяющего опре­делить на стадии планирования необходимость и обоснованность тех или иных видов расходов для осуществления финансируемой из бюджета деятельности. В этом смысле классификация отража­ет представления государства, как субъекта финансирования, о та­кой целесообразности, а предназначаемые для финансирования тех или иных классифицированных расходов суммы — целесообраз­ные масштабы таких расходов. Степень детализации, принятая при классифицировании бюджетных расходов, может рассматриваться как своего рода индикатор централизации управления финансиро­ванием образования (и других бюджетных отраслей, конечно).

Экономический смысл жесткой привязки ассигнований к квар­талам во времени и к статьям расходов, как к определенным це­лям, состоит в том, чтобы сформировать такой механизм движения бюджетных средств, который бы обеспечивал концентрацию опре­деленных сумм в заданный момент времени (квартал, например) у соответствующего получателя для обеспечения достижения уста­новленной цели и незамедлительное расходование этих средств.

Несколько слов об экономической классификации расходов бюджетов. По своему экономическому содержанию расходы любой организации могут быть классифицированы по-разному. Главное при этом — обосновать их необходимость для достижения той це­ли, ради которой эта организация создана и финансируется. Все остальные расходы можно рассматривать как избыточные, т. е. в известном смысле как нецелевые.

Для коммерческих организаций целью является прибыль. Сле­довательно, именно прибыль и является мерилом обоснованности расходов: являются ли те или иные расходы необходимыми для по­лучения определенного объема прибыли, можно ли при заданном уровне прибыли обойтись без тех или иных расходов. Возможно, предложенная формулировка является излишне жесткой, но таким образом можно более выпукло обозначить сам подход к проблеме.

Цель деятельности некоммерческой организации в действую­щем законодательстве однозначно не определена. Приходится исхо­дить из предположения, что целью образовательного учреждения является осуществление образовательной деятельности. Необходи­мость тех или иных расходов, таким образом, следует оценивать с точки зрения того, насколько они необходимы для достижения именно этой цели.

<предыдущая страница | следующая страница>