«На пути к измерению результатов деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (США), Максвелловская Школа Государственного Управления¹. Выдержки из главы 7: Д. Мойниан «Управление по результатам», (стр. 153-173)
Опыт взаимодействия различных ветвей власти
Энтузиазм исполнительной власти
Замечание Формана о том, что «законодательная власть редко печется об эффективности», также справедливо применительно к реформам, ориентированным на результат¹¹. Хотя законодательные органы продемонстрировали свою готовность принять законы об управлении, ориентированном на результат (УОР), – по последним данным, такие законы были приняты в 32 штатах – инициатива в отношении УОР обычно исходит от органов исполнительной власти¹². Аналогичная ситуация с преобладающим влиянием исполнительной власти на процесс УОР наблюдается на всех уровнях государственной власти. На уровне крупных городов 68,7% респондентов сообщают, что мэрия имеет значительное влияние, а следом за ней идут отдельные ведомства (48,6%) и законодательный совет (45,7%). Подробные данные из штатов и округов также отражают это преобладающее влияние (см. Таблицу 7.1). По шестибалльной (от 0 до 5) шкале степени участия в процессе стратегического планирования офис губернатора демонстрирует наивысшую степень участия в штатах (4,66), следом за ним идут бюджетное управление (4,39), отдельные ведомства (4,02) и другие центральные управления штатов (3,84). Другие органы государственного управления вовлечены в этот процесс в заметно меньшей степени. По существу, по степени участия с законодательным собранием (2,76) соперничают группы, объединенные общими интересами (2,56), и гражданские консультативные группы (2,85).
В округах структурные механизмы органов государственного управления различаются в большей степени, чем в штатах, что обеспечивает более широкий разброс относительных полномочий и ролей различных органов и организаций. Несмотря на это, данные по округам в значительной степени схожи с данными по штатам. В округах законодательные советы обычно имеют более высокую степени участия (3,17), а высшие руководители демонстрируют меньшую степень прямого участия (2,95). Однако характер доминантности исполнительной власти поддерживается за счет высокой степени участия бюджетного управления (4,03), других центральных управлений (3,39) и отдельных ведомств (3,89). Учитывая ограниченные возможности местных органов власти, не удивительно, что округа, как правило, чаще поручают разработку своей системы УОР консультантам (2,36), а степень участия групп, объединенных общими интересами, ниже, чем на уровне штатов (1,64).

Таблица 7.1
Средняя степень участия различных органов, организаций и лиц в постановке целей *
	Штаты (2000 г.)	Округа (2002 г.)
Законодательное собрание	2,76	3,17
Комитеты законодательного собрания	2,67	1,08
Губернатор (штата) / высший выборный руководитель или высшее административное должностное лицо (округа)	4,66	2,95
Бюджетное управление	4,39	4,03
Центральные управления штата / округа	3,84	3,39
Отдельные ведомства	4,02	3,89
Орган местного самоуправления	2,09	1,31
Группы, объединенные общими интересами	2,56	1,64
Гражданские консультативные группы	2,85	2,36
Отдельные граждане	2,09	1,58
Независимые аудиторы	1,13	1,22
Консультанты	1,48	2,36
Подрядчики	0,91	1,14

* 0 означает отсутствие участия, а 5 – весьма активное участие.
Взлет в области разработки информационных систем для создания и распространения информации о результатах деятельности
В ходе реализации проекта «Эффективность деятельности органов государственного управления» («ЭДОГУ») было обнаружено, что органы государственного управления всех уровней затратили немало сил на разработку информационных систем предназначенных для создания и распространения информации о результатах деятельности (СИРД),. В то время как информация о результатах деятельности, несомненно, имеет огромное значение для любой деятельности по осуществлению управления, ориентированного на результат, СИРД представляет собой наиболее процедурные аспекты реформ. Эти системы обычно требуют от ведомств осуществления стратегического планирования и сообщения о результатах деятельности на регулярной основе и в соответствии с конкретными руководствами.
СИРД обеспечивают доступность необходимой информации для руководителей. Логика этих систем проиллюстрирована на Рисунке 7.1. Главное, что при этом следует иметь в виду, – это то, что сами эти системы практически ничего не делают для улучшения возможностей руководителей по использованию этой информации или их стимулов к ее использованию. Предоставление информации о результатах деятельности является необходимым, но недостаточным условием обеспечения ее фактического использования.

Разновидности систем информирования о результатах деятельности
СИРД органов государственного управления обычно включают в себя аналогичные виды информации – изложение стратегии для всей системы государственной власти, изложение основных ценностей, изложение целей и задач для отдельных ведомств, описательные цели, критерии количественной оценки эффективности деятельности и плановые показатели¹³. Эти системы призваны увязать стратегическое планирование с оценкой эффективности деятельности для квантификации и контроля достижения целей правительства. Системы распределяют эту информацию – как правило, посредством официальной документации. Она может включать в себя либо специально подготовленные документы по УОР, либо уже существующие документы, такие как бюджет. Органы государственного управления все шире используют интернет-технологии для сбора и распространения большого количества информации, что позволяет ее получателям самим решать, с информацией какого вида они желают ознакомиться (см. Врезку 2).

Врезка 2

Электронные информационные системы для создания и распространения информации о результатах деятельности: «Результаты штата Вирджиния»

• «Результаты штата Вирджиния» – это веб-сайт правительства штата, созданный и поддерживаемый Управлением планирования и бюджета, который играет роль централизованного источника информации, ориентированной на результат, собранной и подготовленной ведомствами штата. С помощью имеющихся на сайте форм ведомства могут напрямую вводить информацию о стратегическом планировании и оценке эффективности деятельности в централизованные базы данных по управлению эффективностью деятельности штата. После ввода соответствующая информация становится доступна любому посетителю сайта. • На тот случай, если руководители или граждане также захотят получить дополнительную информацию о планировании или оценке эффективности деятельности, на сайте «Результаты штата Вирджиния» представлена контактная информация для ускорения подачи и обработки соответствующего запроса. • На сайте также представлен ряд индикаторов качества жизни. Эти индикаторы представляют собой результаты высокого уровня, имеющие отношение к таким вопросам, как состояние окружающей среды, экономика, семьи, безопасность, образование и здравоохранение. • Одной из целей создания сайта «Результаты штата Вирджиния» было дать возможность пользователям знакомиться с интересующей их информацией. Органы власти штата Вирджиния заметили, что разных пользователей интересуют различные виды информации. Например, стратегические цели всего штата могут представлять интерес для общественности и законодателей, а подробные цели отдельных ведомств могут оказаться более полезными сотрудникам бюджетных отделов ведомств. Другой целью создания сайта было укрепление преемственности между администрациями, поскольку в штате Вирджиния ни один губернатор не может унаследовать свой пост. • Адрес сайта «Результаты штата Вирджиния»: www.dpb.state.va.us/VAResults/VRHome.html.

Разновидности планирования и отчетности о результатах деятельности
Хотя органы государственного управления склонны включать в свои информационные системы о результатах деятельности схожие виды информации, они используют один или комбинацию из трех возможных способов получения и распространения этой информации: информация о результатах деятельности может быть подготовлена на уровне всей системы государственной власти, на уровне отдельного ведомства или для бюджетной документации. Каждая разновидность документов по УОР, как правило, акцентирует внимание на одних видах информации в большей степени, чем на других.
Планирование на уровне всей системы государственной власти наиболее широко распространено на уровне городов – в 23 из 35 обследованных городов разрабатываются общегородские планы. Данные о планировании на уровне округов присутствуют в 22 из 40 обследованных округов. Планирование в масштабах всего штата, судя по всему, переживает подъем. Обследование, проведенное в рамках проекта «ЭДОГУ» в 1999 году, показало, что у 17 штатов имеются стратегические планы, а в 2001 году их число увеличилось до 27. В частности, на уровне штатов планы для всей системы государственной власти обычно сфокусированы на формулировании общей стратегии правительства, а не на специфике реализации. Поскольку главы администраций городов и округов имеют более ограниченные функции, им легче составить комплексный план для всех органов государственного управления, имеющий конкретное отношение к предоставлению услуг.
Главы администраций городов в меньшей степени используют планирование на уровне отдельных ведомств в силу своей способности разрабатывать комплексные планы для всей системы государственной власти. Между тем, планирование на уровне отдельных ведомств является наиболее часто используемым способом получения информации о результатах деятельности на уровне штатов. Планы уровня отдельных ведомств содержат гораздо более конкретную информацию, чем план для всего штата, ввиду того, что последний строго ограничен по объему; такая информация включает в себя критерии оценки эффективности деятельности и плановые показатели, а также названия органов и организаций, ответственных за достижение поставленных целей. 33 из 36 округов сообщили о наличии у них стратегических планов на уровне отдельных ведомств, причем 19 из них заявили, что такие планы имеются у более чем половины ведомств. Результаты анализа содержания документов по конкретным функциям округа, проведенного в рамках проекта «ЭДОГУ», показали, что в 23 округах подготовлена информация о результатах деятельности в сфере транспорта, в 20 округах – в системе исправительных учреждений и в 20 округах – в сфере услуг и здравоохранения.
На уровне городов наиболее популярным средством сбора и распространения информации о результатах деятельности являются бюджеты – их используют 30 из 35 обследованных городов. В 32 из 36 обследованных округов оценки эффективности деятельности и информация о результатах деятельности включаются в бюджетные документы. Такая практика все шире применяется и на уровне штатов. В 1999 г. стратегические цели были включены в бюджеты в 31 штате; в 2001 г. такую стратегию использовали 37 штатов.
На всех уровнях государственной власти при составлении бюджетов, как правило, используются одни и те же форматы представления информации. Это не удивительно, учитывая общность профессиональных ассоциаций и норм. Бюджет также формируется с учетом запросов отдельных ведомств. Поэтому бюджеты часто отражают цели и оценки различных ведомств, но при этом их авторы практически даже не пытаются обеспечить скоординированный подход для всех органов государственного управления или определить общую систему базовых ценностей.
Координация деятельности различных органов по планированию и оценке
Результаты реализации проекта «ЭДОГУ» показали, что органы государственного управления склонны использовать одновременно сразу несколько различных методов планирования (см. Таблицу 7.2). Чаще всего планирование на уровне всей системы государственной власти, планирование на уровне отдельных ведомств и бюджетное планирование используются одновременно. Вторым по популярности подходом является сочетание планирования на уровне отдельных ведомств и бюджетного планирования. Последние обследования всех трех уровней государственной власти показали, что лишь примерно 10% всех респондентов используют только один из этих методов планирования.

Таблица 7.2
Различные подходы к УОР
	Штаты (1999 г.)		Штаты (2001 г.)		Округа (из 35)		Округа (из 36)
Планирование на уровне всей системы государственной власти, планирование на уровне отдельных ведомств и бюджетное планирование	7	(14%)	20	(40%)	9	(26%)	16	(44%)
Планирование на уровне всей системы государственной власти и бюджетное планирование	4	(8%)	1	(2%)	5	(14%)	3	(8%)
Планирование на уровне всей системы государственной власти и планирование на уровне отдельных ведомств	3	(6%)	5	(10%)	8	(23%)	2	(6%)
Только планирование на уровне всей системы государственной власти	3	(6%)	1	(2%)	1	(3%)	1	(3%)
Планирование на уровне отдельных ведомств и бюджетное планирование	14	(28%)	17	(34%)	10	(29%)	11	(31%)
Только бюджетное планирование	6	(12%)	2	(4%)	2	(6%)	2	(6%)
Только планирование на уровне отдельных ведомств	10	(20%)	2	(4%)	0	(0%)	0	(0%)
Планирование не осуществляется	3	(6%)	2	(4%)	0	(0%)	1	(3%)

Примечание: Сумма процентных долей может не быть равна 100% вследствие округления.
Одновременное использование сразу нескольких различных методов планирования может привести к нескоординированности. А что, если цели, изложенные в плане на уровне всей системы государственной власти, бюджетном плане и планах на уровне отдельных ведомств будут противоречить друг другу или просто делать акцент на разных приоритетах? Подобные проблемы с координацией действительно имеют место. Например, в 25 штатах осуществляется планирование в масштабах всего штата и планирование на уровне отдельных ведомств, но только шести штатам удается эффективно увязывать цели этих двух планов (см. Таблица 7.3).

Таблица 7.3
Согласованность целей между различными видами планов на уровне штата (2001 г.)
	Цели в масштабах всего штата и отдельных ведомств	Бюджет штата и цели отдельных ведомств
Согласование не практикуется	25	13
Всегда несогласовованы	1	20
Редко согласованы	7	3
Крайне редко согласованы	11	5
Как правило, согласованы	3	6
Всегда согласованы	3	3

Координация ведомственных планов в рамках единой стратегии для всей системы государственной власти сопряжена со значительными трудностями – для этого требуется немало усилий по преданию огласке этой стратегии и обеспечению ее принятия отдельными ведомствами. Однако без этих усилий стратегическое планирование на уровне всей системы органов государственного управления, стратегическое планирование на уровне отдельных ведомств и бюджетное стратегическое планирование представляли бы собой разрозненные, не связанные друг с другом системы. Столь же бессвязными являются критерии оценки эффективности деятельности, цели и даже изложения стратегии на уровне городов и округов (см. Таблицы 7.4 и 7.5).

Проблемы координации усугубляются на уровне округа, где многие ведомства зачастую пользуются высокой степенью независимости от главы исполнительной власти.

Таблица 7.4
Согласованность целей между различными видами планов на уровне города
	На уровне всего города и отдельных агентств		На уровне бюджета и отдельных агентств		На уровне всего города и бюджета
	Цели	Критерии	Цели	Критерии	Цели	Критерии
Согласование не практикуется	13	13	16	16	21	21
Всегда несогласовованы	12	16	8	14	2	7
Редко согласованы	2	1	6	2	5	2
Крайне редко согласованы	2	0	2	1	2	2
Как правило, согласованы	0	0	2	1	2	1
Всегда согласованы	1	0	1	1	3	2

следующая страница>