Пенсионная реформа в Украине и Польше: сравнительный анализ и оценка перспектив

Каждый из компонентов пенсионной системы несет с собой различные виды возможных рисков. Например, первый может испытывать влияние политического давления, факторов старения населения и риска растущей безработицы, в то время как два остальные более чутки к продолжительной инфляции, а также замешательству на фондовых рынках.

Ввод новой пенсионной системы имеет важнейшее значение для Польши. Проведенные изменения были необходимы, так как без них старая система через несколько лет просто обанкротилась бы. При новой системе сбережения работников, размещенные на фондовых рынках, работают на благо своих владельцев, а в то же время дают приток капитала, стимулирующий экономическое развитие всего общества.

Однако пенсионная реформа дорого обходится государственному бюджету Польши. Если в первый год реформирования дотации ZUS составили 10 млрд. злотых при доходной части бюджета 138 млрд. злотых, то в 2002 году они уже превысили 28 млрд. злотых при бюджете в 194 млрд. злотых. Основные трудности в работе ZUS заключались в неготовности информационного и программно-технического обеспечения системы персонифицированного учета застрахованных лиц. С 1999 г. старая система учета прекратила свое существование, а новую так и не создали. Работодатели как плательщики взносов не были должным образом подготовлены к представлению необходимой отчетности. Безработица в стране превысила 19%, взносы работодателей в пользу застрахованных лиц в ZUS не всегда поступали, сама система персонифицированного учета не была отлажена, поэтому:

многие люди, по не зависящим от них причинам, имеют "нули" на пенсионных счетах;

дефицит выплат приходится покрывать из бюджета;

имеется опасная тенденция ежегодного роста дотаций из бюджета для ZUS.

Все это требует дальнейшего совершенствования системы пенсионного обеспечения Польши.

Процесс проведения пенсионной реформы в Польше и Украине получил финансовую поддержку различных международных организаций, в том числе со стороны АМР США и Мирового Банка (хотя Украине такая помощь была оказана в меньшем объеме, чем многим другим постсоциалистическим странам).

В Украине с 1.01.2004 г. вступил в действие Закон Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании», который предусматривает создание в стране новой пенсионной системы.

Новая пенсионная система, также как и в Польше, состоит из трех уровней (рис.3): солидарная система (первый уровень); обязательная накопительная система (второй уровень); негосударственное добровольное пенсионное обеспечение (третий уровень).

Размеры взносов Пенсионные средства Размер выплат

Рис.3 Концепция пенсионной реформы в Украине
Законом предусматривается пенсионное страхование. Вместо трудового стажа при расчете пенсии теперь используется страховой стаж. Для лиц, которые по состоянию на 1.01.2004 г. уже имеют трудовой стаж, этот период засчитывается как страховой стаж, независимо от суммы уплаченных ранее взносов.

Страховые взносы от работодателей в ПФУ поступают в размере 32% (вместо 32,3%), а от работников в размере 1-2% в зависимости от величины заработной платы.

В основу расчета пенсии берутся данные персонифицированного учета, содержащие информацию о страховом стаже и заработной плате, с которой заплачены страховые взносы. Эти данные формируются в автоматизированной информационной системе Пенсионного фонда Украины, которая начала действовать с 2000 г.

Закон предусматривает отдельные подходы к пенсионному страхованию предпринимателей, которые используют упрощенную систему налогообложения. Они платят фиксированный пенсионный взнос в Пенсионный фонд Украины, а за своих наемных работников делают взносы на общих основаниях.

Пенсии выплачиваются в полном объеме, кроме случаев, когда лицу назначена досрочная пенсия на основании Закона Украины «О занятости населения».

Минимальный размер пенсии по возрасту при наличии у мужчин 25, а у женщин – 20 лет страхового стажа устанавливается в размере прожиточного минимума, определенного законом для лиц, утративших трудоспособность. За каждый полный год страхового стажа сверх 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин пенсия по возрасту увеличивается на 1%. В случае увеличения размера прожиточного минимума размер пенсии будет увеличиваться.

Пенсионный возраст в Украине не изменен: 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Однако предусмотрена возможность более позднего выхода на пенсию. Если работник добровольно откладывает выход на пенсию на более поздний срок и продолжает работать, то размер пенсии увеличивается.

Третий уровень пенсионной системы – система негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) – определяется Законом Украины «О негосударственном пенсионном обеспечении». В системе НПО физические лица и работодатели могут брать участие добровольно. Эта система предусматривает накопление средств на дополнительную пенсию по выбору участников НПЗ

1) в негосударственных пенсионных фондах (НПФ) путем заключения пенсионных контрактов между администрацией фондов и вкладчиками;

2) в страховых организациях – путем заключения договоров страхования пенсии, страхования риска наступления инвалидности или смерти участника фонда;

3) в банках – путем заключения договоров об открытии пенсионных депозитных счетов.

НПФ могут быть открытыми, корпоративными и профессиональными. Создание третьего уровня пенсионной системы стартовало в середине 2004 г. По состоянию на конец первого квартала 2005 г. в Украине зарегистрировано 24 НПФ, в том числе 18 открытых, 4 корпоративных и 2 профессиональных. Для снижения рисков банкротства НПФ законодательно предусмотрена диверсификация инвестирования средств фонда (табл.4).

Таблица 4

Лимиты инвестирования пенсионных активов НПФ Украины

Объект инвестирования активов НПФ	Максимальный процент инвестирования активов НПФ (% от общей стоимости активов фонда)
Банковские депозитные счета и сберегательные сертификаты банков	40
Государственные ценные бумаги	50
Облигации местных займов	20
Облигации украинских предприятий	40
Акции украинских эмитентов	40
Облигации и акции иностранных эмитентов	20
Ипотечные ценные бумаги	40
Объекты недвижимости	10
Банковские металлы	10
Другие активы, не запрещенные законодательством Украины	5

Общая сумма пенсионных вкладов, собранных негосударственными пенсионными фондами, составляла 3140 тыс.грн., в том числе вклады от юридических лиц-работодателей – 2665 тыс. грн. Общее количество участников этих пенсионных фондов по составленным контрактам составляет 10,5 тыс. человек. Внедрение пенсионных депозитных счетов коммерческими банками планируется не раньше 2010 г.

Положительным в новой пенсионной системе является то, что размеры пенсий определяются в зависимости от уплаченных взносов и продолжительности страхового стажа. Это будет способствовать выведению заработной платы из тени и легализации доходов населения.

Нормы нового Закона распространяются и на пенсии, назначенные и до вступления в действие этого Закона. Это является особенностью пенсионной реформы в Украине. Это, с одной стороны, снижает социальную напряженность в стране, но, с другой стороны, увеличивает нагрузку на пенсионный фонд. Обычно страны, проводящие пенсионные реформы, распространяют нормы нового законодательства только на пенсии, назначаемые впервые.

Однако в новой пенсионной системе сохранилась практика назначения повышенных пенсий для ряда категорий граждан, что не обеспечивает принцип социальной справедливости – прямая зависимость между размером пенсии и величиной уплаченных в пенсионный фонд взносов.

В ходе проведения пенсионной реформы предусматривается система финансирования льготных пенсий в будущем за счет обязательных страховых взносов работодателей в профессиональные или корпоративные пенсионные фонды, которые будут действовать в рамках законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении.

Однако пенсионные системы и Польши, и Украины еще полностью не сформированы. Реформа пенсионной системы в этих странах продолжается. И не всегда проводимые изменения способствуют достижению целей, задекларированных реформаторами.

В Польше Сенат выступает за назначение льготных пенсий для горняков из ZUS и продления конца периода, в течение которого можно выйти на пенсию досрочно, до 2008 г. В этом случае более 800 тыс. человек будут иметь право досрочно получать пенсию по возрасту при наличии необходимого страхового стажа. Однако принятие такой поправки к Закону о пенсиях из общественных фондов обеспечения приведет к росту пенсионных выплат (рис.4).

Рис.4 Рост расходов на пенсионное обеспечение в случае перенесения решения об отмене досрочного выхода на пенсию по возрасту до конца 2008 г. (в млрд.злотых)

Принятие таких решений, с точки зрения экспертов, отодвинет срок стабилизации пенсионной системы Польша до 2050 г., а недобор в ZUS в 2030 г. может составить 50 млрд. злотых, а его дефицит – 50 млрд. злотых.

Если Сейм примет соответствующие законы, то вырастут расходы на социальное обеспечение в обществе (табл.5). Чтобы финансировать выплаты из первого уровня пенсионной системы, необходимо повысить ставки отчислений в ZUS. В Польше рабочая сила достаточно «дорогая»: чтобы выплатить работнику заработную плату в размере 1000 злотых, фирма должна перечислить более 760 злотых в различные фонды. Рост налогов приведет к ухудшению ситуации на рынке. А это означает дальнейший рост безработицы, которая и так в Польше на начало 2005 г. составляла более 18%.

Таблица 5

Рост выплат на пенсионное обеспечение в случае принятия

Сеймом Польши изменений, млрд. злотых

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Увеличение минимальных пенсий	0,15	0,15	0,15	0,15	0,15	0,15	0,15
Увеличение пенсии избранным категориям пенсионеров	0,75	0,75	0,75	0,75	0,75	0,75	0,75
Досрочные пенсии	0	0	1	4	6	7	8

Если же не продлевать срок, в течение которого работник может выйти на пенсию досрочно, и не принимать решение об увеличении пенсий работникам ряда категорий, то расходы на пенсионное обеспечение как процент от ВВП, с течением времени будут уменьшаться (табл.6).

Таблица 6

Прогноз расходов Польши на пенсионное обеспечение (% от ВВП)

Показатель	2005	2010	2015	2020
Пенсии, всего	14,0	10,9	8,2	7,1
Пенсии по возрасту	7,9	6,7	5,0	4,5
Пенсии по инвалидности	4,0	2,6	1,9	1,5
Пенсии в связи с потерей кормильца	2,1	1,7	1,4	1,1

Это объясняется уменьшением нагрузки на пенсионную систему за счет продления срока трудовой деятельности работников, а также абсолютным ростом номинального ВВП Польши в 2005-2020 гг.

Новая пенсионная система в Украине, безусловно, более прогрессивная по сравнению с предыдущей. Однако популистские решения как старого, так и нового правительства Украины, направленные на повышение размеров пенсий, могут привести к ее кризису.

В 2004 г. государственные пенсионные выплаты составляли 38,7 млрд. грн., или 11,2% ВВП (в 2003-м — соответственно 24,5 млрд. грн. и 9,3% ВВП). При почти неизменном количестве пенсионеров только за 2004 год пенсионные расходы выросли на 14,2 млрд.грн., или на 58%, тогда как номинальный ВВП увеличился всего на 25%, а реальный — на 12%. Средняя номинальная пенсия за минувший год выросла с 182,24 до 316,23 грн., или на 74%, а реальная — на 55%. За это же время номинальная зарплата выросла только на 28, а реальная — на 14%. Это привело к разрушению дифференциации пенсий в зависимости от стажа и заработка, поскольку 90% пенсионеров получают одинаковую «универсальную» пенсию, а также связь между страховыми взносами и выплатами.

Вместе с тем, минимальная и максимальная пенсии по возрасту различаются в десятки раз, но при этом 90% пенсионеров получают почти одинаковые выплаты, даже если имели разный трудовой стаж и заработок перед выходом на пенсию. В развитых странах минимальная и максимальная пенсия по возрасту отличается в три-четыре раза для лиц, имеющих одинаковый трудовой стаж, но разные заработки. Новая пенсионная система не стала и справедливее, поскольку сохраняет неравенство прав граждан по профессиональному признаку. Государственные служащие, народные депутаты, научные работники, прокуроры, судьи, журналисты и некоторые другие категории продолжают получать значительно более высокие пенсии по иным правилам (законам), хотя платили пропорционально заработкам, как и прочие граждане.

Значительное незапланированное и финансово не обеспеченное повышение минимальных пенсионных выплат сначала в сентябре, а потом внесение в декабре 2004 года изменений в ст.28 Закона Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» (о том, что минимальная пенсия при наличии стажа 20/25 лет устанавливается на уровне прожиточного минимума для нетрудоспособных) стали причиной использования резервов ПФУ в размере 2,3 млрд.долл. и образованию огромного дефицита бюджетов Пенсионного фонда Украины и государства. Для выплаты обещанных правительством минимальной (332 грн.) и средней (383 грн.) пенсий ПФУ необходимо собрать 63—65 млрд. грн. Чтобы обеспечить такие поступления, 16,5 млн. плательщиков взносов должны получать свыше 1000 гривен средней зарплаты, тогда как в 2004 г., по данным персонифицированного учета ПФУ, она была в два раза меньшей. Однако удвоение зарплаты как базы налогообложения в течение года нереально.

Другим теоретически возможным вариантом решения проблемы является увеличение доходов ПФУ за счет повышения ставок страховых взносов в полтора раза. Например, в мае 2005 г. правительство Украины уже предложило повысить отчисления в ПФУ с услуг мобильной связи с 6 до 7%. Но полностью решить проблему увеличения поступлений в Пенсионный фонд таким образом невозможно. Рост ставок налогов будет способствовать переводу части доходов в тень. В результате одна из целей пенсионной реформы – легализация доходов – не будет достигнута.

В результате реализации принятых популистских решений дефицит бюджета ПФУ в 2005 г., по предварительным расчетам, может составить почти 20 млрд. грн., то есть 5% ВВП. Общий же уровень пенсионных расходов может достичь 16—17% ВВП — одного из самых высоких показателей в мире.

По оценкам экспертов, в Украине рост числа пенсионеров как в целом, так и по отдельным категориям при сохранении прежней пенсионной системы в Украине привел бы к изменению соотношения средней пенсии и средней заработной платы (приложение 3). Вместе с тем, увеличение числа пенсионеров является причиной увеличения прироста выплат из ПФУ (рис.5).

Рис.5. Прогноз темпов прироста выплат из пенсионного фонда Украины, %

Таким образом, новые пенсионные системы Польши и Украины имеют много общего, но наблюдаются также и определенные различия между ними (приложение 4).

Пенсионная реформа приводит к распределительным эффектам в обществе. Лица, находящиеся в момент в предпенсионном возрасте, проигрывают от ее проведения, а в наибольшем выигрыше остаются самые молодые поколения (причем этот эффект в большей степени характерен для Польши, так как в Украине новое пенсионное законодательство действует и для лиц, вышедших на пенсию до начала реформы). Эффект также значительно различается по полу: он намного меньше для женщин, поскольку они платят меньшие пенсионные отчисления, имеют в среднем более короткий период получения пенсий.

В Польше были отменены все льготы при назначении пенсии по возрасту. Тем самым новая пенсионная система обеспечивала соблюдение принципа социальной справедливости: чем больше отчисления в пенсионный фонд и больше страховой стаж, тем выше размер назначаемой пенсии. Однако принятие решения о выплате из ZUS льготных пенсий для некоторых категорий пенсионеров привет не только к увеличению дотаций ZUS из государственного бюджета, но и к нарушению выполнения принципа социальной справедливости. В Украине были сохранены льготы многим категориям пенсионеров, не ликвидированы диспропорции в размерах пенсий, что создает дополнительные нагрузки для пенсионного фонда, сохраняются льготы при уплате пенсионных взносов со стороны работодателей (например, в сельском хозяйстве). Следует использовать для всех работодателей одинаковую схему и одинаковые ставки отчислений в пенсионный фонд, а для поддержки сельскохозяйственных производителей (и других «льготников») предусмотреть субсидии из государственного бюджета.

Учитывая изменение демографической структуры населения и увеличение коэффициента нагрузки на пенсионную систему, в Украине необходимо увеличить возраст выхода на пенсию. Однако следует предусмотреть поэтапное введение этой возрастной границы. В рассматриваемых странах целесообразно также установить одинаковый возраст выхода на пенсию как для мужчин, так и для женщин.

В Украине, в отличие от других государств, реформировавших свои пенсионные системы, по нормам пенсионного законодательства были пересчитаны ранее назначенные пенсии, что привело к дополнительным расходам из пенсионного фонда. В дальнейшем изменения в пенсионной системе следовало бы распространять на вновь назначенные пенсии.

Следует также учитывать, что Мировой Банк в 2005 г. предложил усовершенствовать пенсионную систему, несмотря на то, что в разработке трехуровневой системы принимал непосредственное участие. Предусматривается введение нулевого (социальная пенсия) и пятого уровня (финансовая или иная помощь родителям, в том числе оплата медицинского обслуживания и предоставление жилья).

Специалисты Банка призывают отойти от монополии одноуровневых систем и отмечают, что первоочередными целями пенсионной системы является обеспечение пожилых людей адекватным, реальным, постоянным и надежным доходом в старости:

адекватный доход касается абсолютного и относительного уровня, то есть уменьшения масштабов бедности и надлежащего замещения пенсией заработной платы;

реальный доход — финансовых возможностей налогоплательщиков и общества;

постоянный означает финансовую последовательность пенсионной программы сегодня и в будущем;

надежный — способность противостоять главным вызовам, спровоцированным экономическими, демографическими, социальными и политическими рисками.

А второстепенной целью теперь называют содействие общему экономическому развитию. Речь идет как о минимизации негативных последствий (например, на рынке труда), так и о вкладе в достижение положительных результатов (например, в развитии финансового рынка).

Поэтому можно ожидать, что Мировой Банк будет рекомендовать странам, реформирующим пенсионную систему, больше внимания уделять именно созданию условий для получения доходов, соответствующих пятому уровню. Поэтому в дальнейшем реформирование пенсионной системы Украины и Польши будет осуществляться в этом направлении.

Литература

Аналіз діючої і запропонованої пенсійних систем України з використання моделі PROST // PADCO, лютий 1999 р.
Вікова пропорція населення України 1998-2050 роки (прогноз) // www.pension.kiev.ua
Гурвич Е.Т. Распределительный эффект российской пенсионной реформы. WP/2002/031.- 26 с. www.nes.ru
Джусов А.А., Сазонец И.Л. Реформирование системы пенсионного обеспечения в Украине и зарубежный опыт. www.pension.kiev.ua
Загальнообов’язкове державне соціальне страхування та пенсійне забезпечення у цифрах і фактах. Київ, 2005. https://www.mlsp.gov.ua
Інвестиції пенсійних фондів в країнах ЦСЄ// Звіт про результати дослідження. FI-AD Financial Advisory Ltd. Будапешт, 2003 р. грудень.
МакТаггарт Г. Досвід реформування пенсійної системи у країнах Східної Європи та СНД у порівнянні з проведенням пенсійної реформи в Україні // Проект “Впровадження пенсійної реформи в Україні”, лютий 2004 р.
Нова пенсійна система України. Загальна інформація станом на 1 квітня 2005 р. Проект технічної допомоги Агентства США з міжнародного розвитку/компанії ПАДКО “Впровадження пенсійної реформи в Україні”. Київ, 2005. www.pension.kiev.ua
Официальная информация Официальная информация Бюро поддержки инвестиций и технологий // www.polska.ru/polska
Пенсійна реформа // Перспективні дослідження МЦПД. – Жовтень 2000. – № 12.
Пенсійна реформа та пенсійна система України // /www.pac.kiev.ua
Порівняльний аналіз пенсійних систем України і Казахстану/ Програма Агентства США з міжнародного розвитку PADCO. – 9.08.2005. www.pension.kiev.ua

<предыдущая страница | следующая страница>