Методическое пособие

по разработке и принятию нормативных правовых актов представительными органами

местного самоуправления

(разработано государственно-правовым управлением

аппарата Магаданской областной Думы)

Содержание
1. Общее понятие нормативного правового акта…………………………….…3

2. Статус и виды муниципальных нормативных правовых актов……………..4

3. Сфера действия муниципальных нормативных правовых актов…………...5

4. Общие подходы к разработке нормативных правовых актов…………….…6

4.1. Постановка цели…………………………………………………………...6

4.2. Комплексный метод…………………………………………………….…7

4.3. Роль понятий и определений……………………………………………...9

4.4. Формулировка правовых норм…………………………………………..12

5. Структура и содержание муниципальных правовых актов………………...14

5.1. Общая схема построения муниципальных правовых актов…………...14

5.2. Форма муниципальных правовых актов………………………………..15

5.3. Содержание муниципальных правовых актов………………………….15

6. Порядок подготовки и процедура принятия нормативного

правового акта……………..……………………………………………….….16

7. Оформление нормативных правовых актов, регистрация

и опубликование…………………….………………………………………...18

8. Рассмотрение отклоненного главой муниципального

образования нормативного правового акта………….……………………...19

9. Порядок вступления в силу нормативного правового акта………………...20

10. Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов

в сфере бюджетных отношений……………………………………….………..21

11. Особенности разработки и принятия программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования……………………..22
1. Общее понятие нормативного правового акта
В системе правовых актов, издаваемых государственными органами и органами местного самоуправления, можно выделить две основные категории:

• 
  нормативные правовые акты общего характера (общеправовые);
  
• 
  правовые акты индивидуального характера (индивидуально правовые).
  

К нормативным правовым актам общего характера можно отнести акты, принимаемые, как правило, коллегиальными выборными органами государственной власти, выборными должностными лицами либо исполнительными органами и рассчитанные на многократное применение.

В числе таких нормативных правовых актов:

• 
  конституции;
  
• 
  уставы;
  
• 
  законы;
  
• 
  постановления;
  
• 
  общеобязательные порядки и правила;
  
• 
  положения;
  
• 
  инструкции.
  

К правовым актам индивидуального характера можно отнести акты, издаваемые, как правило, должностными лицами, влекущие правовые последствия непосредственно в связи с изданием и, как правило, исчерпывающиеся по исполнении:

• 
  указы;
  
• 
  распоряжения;
  
• 
  приказы;
  
• 
  программы.
  

В Российской Федерации допускается издание нормативных Указов Президента Российской Федерации в случае отсутствия законодательного регулирования по соответствующему предмету ведения, и наоборот – принятие коллегиальными органами актов, имеющих индивидуально правовой характер.

В иерархии нормативных правовых актов муниципальные (местные) нормативные правовые акты занимают особое место в зависимости от юридической силы.

В исходном своем предназначении муниципальные нормативные правовые акты являются подзаконными актами и имеют силу лишь в том случае, если не противоречат федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации.

2. Статус и виды муниципальных нормативных правовых актов
В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) содержится определение муниципального правового акта.

Муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

• 
  в большинстве случаев он принимается по вопросам местного значения. Как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральными органами или органами субъектов Российской Федерации. Такое делегирование полномочий осуществляется на основе федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.
  
• 
  муниципальный правовой акт принимается непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе, или органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.
  
• 
  документальное оформление, т.е. такой акт должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов. В нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта и подпись главы муниципального образования.
  
• 
  муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования для всех его граждан или тех лиц, которым он адресован.
  
• 
  муниципальный правовой акт устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором – акт применения права.
  

В систему муниципальных правовых актов (статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ) входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган принимает муниципальные правовые акты в форме решений по вопросам:

• 
  отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, т.е. вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;
  
• 
  отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования;
  
• 
  организации деятельности представительного органа муниципального образования, т.е. принимают регламент представительного органа и иные акты, касающиеся его работы.
  

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

3. Сфера действия муниципальных правовых актов

К особенностям муниципальных нормативных правовых актов относится то, что они действуют только на территории соответствующего муниципального образования. В случаях, когда нормативные правовые акты издаются органами муниципального района в пределах его компетенции, то такие муниципальные нормативные правовые акты будут действовать на территории поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает наличие муниципальных образований двух типов: поселения и муниципального района. Территория муниципального района состоит из территорий поселений. Компетенция поселения и муниципального района разграничивается Федеральным законом № 131-ФЗ.

Каждое муниципальное образование вправе принимать общеобязательные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции.

Принимаемые представительным органом муниципального образования решения устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
4. Общие подходы к разработке нормативных правовых актов
Нормы права должны обладать определенным набором свойств.

Среди них, как правило, выделяют такие признаки, как:

• 
  общеобязательность;
  
• 
  полнота и конкретность регулирования;
  
• 
  обязывающий характер;
  
• 
  ясность и доступность языка нормативного правового акта;
  
• 
  точность и определенность терминов и формулировок;
  
• 
  непротиворечивость Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
  
• 
  соответствие его положений потребностям социально-экономического развития соответствующего муниципального образования.
  

4.1. Постановка цели

Основная цель, которую должны ставить перед собой разработчики местных нормативных правовых актов, может быть сформулирована, например, следующим образом:

цель – «Благоустройство муниципального образования и рост социального и материального благосостояния его жителей».
Достижение цели подразумевает тесное взаимодействие органов местного самоуправления как с жителями муниципального образования, так и с действующими на его территории субъектами хозяйствования. Возникающие в процессе такого взаимодействия отношения требуют нормативного регулирования со стороны органов местного самоуправления, в связи с этим местные нормативные правовые акты могут иметь различные подцели:

а) устранение возникших социальных и экономических проблем

(т.е. реагирование на произошедшие негативные события).

Пример:

В городе N в связи с высокими ставками местных налогов, введенными прежним составом городской Думы, исчезли дешевые товары повседневного спроса, что привело к росту социальной напряженности среди малообеспеченных слоев населения и падению доходов городского бюджета в связи с сокращением торгового оборота.

Городская Дума приняла два решения:

1. Об уменьшении ставок налогов для предприятий, торгующих товарами повседневного спроса.

2. О разовом увеличении размера социального пособия для малоимущих граждан.

Таким образом, депутаты попытались исправить негативные результаты принятых ранее решений.
б) предотвращение потенциальных социальных и экономических проблем (т.е упреждение возможных негативных событий в будущем).

Пример:

В целях предотвращения экологического загрязнения города N, городская Дума приняла правила, обязывающие организации, при размещении экологически вредных производств в пределах городской черты осуществлять меры по озеленению.
в) стимулирование социального и экономического развития муниципального образования и действующих на его территории субъектов хозяйствования (т.е. создание нормативной базы для увеличения количества позитивных событий в настоящем и будущем).

Пример:

Городская Дума города N приняла пятилетнюю программу социального и экономического развития города. Программой предусматривалось введение режима наибольшего благоприятствования для предпринимателей и предприятий, привлекающих инвестиции на территорию города, создающих новые рабочие места, предлагающих размещение экологически чистых производств и т.п. В целях привлечения потенциальных инвесторов создан фонд поддержки малого предпринимательства, введена система малого кредитования начинающих свой бизнес горожан.
В любом случае, в основу разработки местных нормативных правовых актов должен быть положен принцип баланса интересов или принцип справедливости. Этот принцип предполагает максимальный учет законных прав и интересов всех сторон, участвующих в жизнедеятельности муниципального образования, при наличии разумного числа ограничений и запретов, препятствующих нарушению этих прав и интересов.

Авторитет местной власти и уровень правовой культуры населения будут расти постольку, поскольку граждане и юридические лица будут признавать справедливость принимаемых нормативных правовых актов.

4.2. Комплексный метод

Важнейшим условием, сопутствующим разработке и принятию местных нормативных правовых актов является использование комплексного метода. Это означает, что разработчики муниципального нормативного правового акта должны:

а) иметь полную информацию о состоянии того вопроса, в отношении которого предполагается принять нормативный правовой акт (включая анализ проблемы);

б) учитывать все иные действующие на территории муниципального образования нормативные правовые акты;

в) учитывать реальное состояние муниципального хозяйства, включая его финансовые и материальные возможности;

г) предусматривать отмену либо изменение тех местных нормативных правовых актов, которые вступают в противоречие с разрабатываемым нормативным правовым актом;

д) предусматривать возможность принятия иных нормативных правовых актов, прямо или косвенно с ним связанных;

е) предусматривать механизм контроля за исполнением нормативных правовых актов;

ж) предвидеть негативные последствия от принятия данного нормативного правового акта.
Пример:

В городе N были приняты правила, запрещающие размещение автомоек и заправочных станций в пределах городской черты.

Следуя логике запретов, городская Дума приняла решение о штрафах за движение по городу грязных автомобилей.

Разработчики полностью проигнорировали необходимость комплексного подхода:

1. Принятием предыдущих решений городские власти вынудили водителей мыть и заправлять машины за пределами города. А так как городская Дума не могла улучшить плохое состояние внегородских дорог, - в непогоду машины въезжали в город грязными не по вине водителей.

2. Не было принято во внимание состояние городских дорог, включая газоны. Дороги были разбиты, а газоны вытоптаны, что приводило к постоянному появлению пыли и грязи в центре города. Отсутствовали и правила, обязывающие строителей предотвращать попадание грязи на проезжую часть улиц при производстве строительных работ.

3. Не были изменены уже упоминавшиеся нормативные правовые акты, запрещавшие мойку и заправку машин в городской черте.

4. При принятии нормативного правового акта не были установлены правила, обеспечивающие чистоту на улицах города (см. пункт 2).

5. Не была предусмотрена система контроля за выполнением правил и взыскания штрафов за их нарушение, поскольку ГАИ (ГИБДД) не подчиняется городским властям, а создание собственной контрольной службы требует внесения изменений в городской бюджет.

6. Не были учтены разработчиками негативные социальные и экономические последствия данного решения. Так, к примеру, вряд ли будет вызывать большее уважение органы власти, принявшие такие правила, а расходы на содержание специальной службы могут превысить сумму штрафов за грязный транспорт.

4.3. Роль понятий и определений

Важнейшим условием правильного прочтения и применения местного нормативного правового акта является четкое определение используемых в нем понятий. При этом важно помнить, что нельзя изменять понятия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Магаданской области. Речь идет только о тех случаях, когда, при принятии правовых актов органами местного самоуправления, используются понятия двойного толкования, либо вновь вводятся понятия, не имеющие аналогов в федеральном и региональном законодательстве.

В то же время, имеют место случаи, когда понятия, установленные в нормативных правовых актах Магаданской области, отличаются от понятий, установленных федеральным законодательством.

Используя устоявшиеся понятия, следует очень осторожно относиться к понятийным статьям законов субъектов Российской Федерации, поскольку именно они чаще всего грешат, на первый взгляд, незаметными, но существенными «корректировками» федеральных норм.

Пример:

В законе Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» в редакции от 18 октября 2002 года давалось такое определение муниципального образования:

«муниципальное образование – административно территориальная единица, обособленное городское поселение; городское поселение с прилегающим (подчиненным) районом, являющееся единой административно-территориальной единицей; несколько поселений, объединенных общей территорией (район); иное поселение (территория), в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность и местный бюджет, необходимые для существования и развития территории, и выборные органы местного самоуправления».

Законодателем, в целом сохранив понятийный ряд федерального закона, были введены «небольшие уточнения»:

Во-первых, закон края связал понятие «административно-территориальная единица» с понятием «муниципальное образование» в одно целое, отдав, в противоречие федеральному закону, приоритет по созданию муниципального образования не населению, а субъекту Российской Федерации.

Во-вторых, требованием о необходимых для существования и развития территории бюджете и собственности, закон ввел норму, которая выходит за рамки требований федерального закона и полномочий субъекта Российской Федерации по созданию муниципальных образований. Более того, поскольку местные бюджеты на 75-80 процентов зависят от регулирующих налогов и дотаций (субвенций), а муниципальная собственность формируется, в том числе, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, краевые власти создали для себя возможность отказать в осуществлении местного самоуправления через создание самостоятельного муниципального образования большинству поселений края.
Очень важно дать применяемым понятиям однозначные и ясные определения (дефиниции).

Необходимо не только определить содержание понятия, то есть определить относительные пределы, границы понимания того или иного явления, перечислить его существенные родовые и видовые признаки. Важно постараться раскрыть логические связи, отношения с другими понятиями.

При формулировке определений разработчик нормативного правового акта должен учитывать следующие требования:

а) перечислять только важнейшие (понятиеобразующие) признаки понятия, избегая упоминания второстепенных или малозначимых.

Пример:

1) горожанин – гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий на территории города N;

2) горожанин – гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий в городе N, уплачивающий местные налоги и соблюдающий Устав города.

Вариант 1 перечисляет определяющие признаки понятия «горожанин», без которых лицо не может быть признано жителем города. Вариант 2 добавляет еще два признака, которые вряд ли могут быть определяющими. И действительно, гражданин может не уплачивать налоги в местный бюджет (безработный, неимущий) либо не соблюдать устав города (не читавший устава, нарушитель порядка), но при этом жить в городе, избирать и быть избранным и т.д.
б) избегать определений, которые могут привести к двойному толкованию понятий.

Пример:

Территория муниципального района «район N» – все земли, расположенные в границах района.

Данное определение не учитывает земель других муниципальных образований, уже имеющихся либо могущих возникнуть, в границах территории данного района. Таким образом, возникает возможность неоднозначного толкования данного понятия.

в) четко отражать в определении объем понятия, т.е. устанавливать границы, в пределах которых оперирует данное понятие.

Пример:

местные налоги и сборы – постоянные собственные доходные источники городского бюджета, установленные городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объем данного понятия, заключен в узкие рамки – с одной стороны, это не вообще все доходы местного бюджета, а лишь ограниченные, собственные доходы, с другой – они могут вводиться только в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если бы определение не содержало этих позиций, объем понятия был бы нечеток.

г) избегать использования в тексте синонимичных понятий, т.е. понятий, оперирующих в границах одного объема, но изложенных разными словами.

Пример:

В уставе города N используются понятия: «горожанин», «житель города», «житель муниципального образования», «член местного сообщества» в отношении одних и тех же субъектов права. Более точно, с правовой точки зрения, было бы выбрать какое-либо одно из этих понятий и применять его в тексте устава.
д) соблюдать родо-видовые отношения при использовании понятий.

Пример:

Понятия «местное сообщество» и «местное сообщество города N» находятся в родо-видовой связи, причем второе понятие полностью входит в первое. Поэтому будет ошибкой давать им отличные определения либо менять местами их подчиненность.
е) минимизировать употребление т.н. «оценочных» понятий.

Пример:

Такие оценочные понятия как «неэффективное использование бюджетных средств» или «существенный вред» требуют специальных разъяснений и расшифровок, в противном случае очень трудно определить степень «эффективности» или «существенности». И совсем не подходят для нормативно-правового текста эмоционально окрашенные понятия, подобные следующим: «возмутительные действия», «наглый разбой», «безответственный поступок» и т.п., то есть устанавливаемые понятия должны соответствовать официальному статусу, а не разговорному жанру.

4.4. Формулировка правовых норм

Основной единицей нормативно-правового текста является предложение. Эффективность правового регулирования во многом зависит от качества предложения в нормативно-правовом тексте.

Качество предложения строится на следующих основных принципах:

а) точность, что означает исключение двойного толкования и дополнительных, сбивающих основную идею правовой нормы, ассоциаций. Нормативная формула должна максимально точно отражать мысль нормодателя;

б) безличность формулировок, т.е. введение таких словосочетаний и отдельных слов, которые распространяют данную норму на неограниченное количество ситуаций и лиц. Другими словами, формулировка должна носить настолько общий характер, чтобы под ее действие потенциально подпадали любые события, любые физические или юридические лица в рамках регулируемых правоотношений;

в) простота и доступность содержания в сочетании с полнотой, точностью и глубиной формирования нормативного предложения, что достигается разбиением сложносочиненных предложений на несколько простых, связанных между собой общей идеей;

г) соответствие грамматических форм, что означает использование констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений и отказ от вопросительных и побудительных предложений.
Кроме того, при формулировании отдельных правовых норм и нормативных правовых актов в целом, следует учитывать ряд правил, которые существуют в виде так называемых «законов» нормативно-правового текста:
1. Закон логической взаимосвязи, в соответствии с которым каждая правовая норма должна быть выстроена логически внутри себя и встроена в текст нормативного правового акта.

Сам нормативный правовой акт в целом должен следовать законам логики и логически встраиваться в систему других нормативных правовых актов данного муниципального образования.

Этот «закон» является базовым в предлагаемом перечне «законов» нормативно-правового текста.
2. Закон тождества, в соответствии с которым в тексте должны содержаться одни и те же понятия в отношении одних и тех же событий.

Следует избегать разнобоя понятий и непоследовательности терминологии. Не нужно бояться многократного повторения терминов и понятий, выражающих одинаковое содержание. В нормативно-правовом тексте лучше десять раз подряд применить один термин, чем разнообразить текст в угоду литературной благозвучности.

3. Закон исключения многозначности, в соответствии с которым следует, по возможности, избегать употребления в нормативном тексте слов, имеющих несколько значений (полисемия), взаимозаменяемых слов (синонимия) и слов, звучащих одинаково, но имеющих разный смысл (омонимия).

Например, фраза «Использование прокатных машин при погрузке листа допускается только при наличии у водителя листа загрузки» грешит всеми перечисленными недостатками. Слово «машина» имеет два значения – производственный станок и автомобиль. В связи с этим неясно: что имеется в виду – взятый напрокат автомобиль или станок по прокату металла?

Слова «погрузка» и «загрузка» взаимозаменяемы, но в тексте правовой нормы они показаны как отдельные понятия, что затрудняет понимание содержания нормы. Слово «лист» применяется и для определения единицы металлопроката и для определения разрешительного документа, что делает норму еще менее понятной.
4. Закон непротиворечия

Противоречивость текста является серьезной ошибкой нормотворца. Необходимо исключать как внутренние (контанктные) противоречия (когда две нормы одного нормативного правового акта вступают в противоречие друг с другом), так и внешние (дистантные) противоречия (когда отдельные нормы одного нормативного правового акта либо весь нормативный правовой акт вступают в противоречие с другими действующими нормативными правовыми актами).

Следует крайне внимательно подходить к анализу текста разрабатываемого нормативного правового акта, чтобы устранить не только явные, но и скрытые противоречия.
5. Закон исключенного третьего, в соответствии с которым формулируемые нормы должны отвечать логическому приему «либо-либо» (третьего не дано).

Разработчику нормативных правовых актов следует исходить из того, что норма должна содержать только одно вполне определенное правовое решение и либо воздействовать на предмет (объект) либо нет. Необходимо избегать «промежуточных» решений в отношении одного и того же поступка, действия, предмета и т.д.

Наличие в принятом нормативном правовом акте формулировок типа: «как правило», «допускается в виде исключения», «может быть» крайне затрудняют процесс его правоприменения.

6. Закон достаточного основания, в соответствии с которым любое суждение или утверждение в нормативном правовом акте является правовой нормой, призванной регулировать некие общественные отношения.

Эту роль правовая норма может выполнять лишь при условии что она:

а) имеет в реальной жизни достаточные основания для ее введения и в силу этого может выступать регулятором общественных отношений;

б) доказательно аргументирована в самом тексте нормативного правового акта.

5. Структура и содержание муниципального правового акта

5.1. Общая схема построения муниципального правового акта

Нормативный правовой акт рекомендуется строить по следующей общей схеме:

Преамбула (не носит обязательного характера).

1. Общая часть (как правило, определяет условия, при которых действует нормативный правовой акт).

2. Специальная часть (как правило, устанавливает нормативно санкционированную модель поведения или соответствующий запрет).

3. Заключительная часть (переходные положения, не носит обязательного характера).

Нормативные правовые акты, касающиеся изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты муниципального образования, могут строиться по упрощенной схеме, предусматривающей:

1) ссылку на положения, подлежащие дополнению или изменению;

2) текст соответствующего дополнения или изменения;

3) порядок вступления внесенных изменений в силу.

5.2. Форма нормативного правового акта

Для удобства восприятия текста большого по объему нормативного правового акта его целесообразно разбивать на отдельные части по мере убывания – главы, разделы, пункты, подпункты, части и т.д.

В зависимости от объема нормативного правового акта в нем может не быть глав или разделов, но наличие пунктов (нумерованных абзацев) все-таки желательно.

Главы и разделы могут иметь собственные наименования.

Пункты нумеруются в нарастающей последовательности, вне зависимости от главы или раздела, в которых они находятся.

Пункты имеют единую (сквозную) для всего акта нумерацию, нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.

Пункты могут подразделяться на подпункты, которые нумеруются арабскими цифрами со скобкой: 1), 2), 3) и т.д. Подпункты могут также обозначаться строчными буквами со скобкой в порядке алфавита: а), б), в) и т.д.

Пункт может подразделяться на абзацы, которые не обозначаются цифрами, но их нумерация подразумевается.

Часть как структурная единица, как правило, не имеет нумерации и оформляется абзацами. Если же части имеют нумерацию, они проставляются арабскими цифрами с точкой, как в пунктах.

5.3. Содержание нормативного правового акта

Преамбула составляется при необходимости и описывает назначение, цели, задачи и сферу действия нормативного правового акта.

Общая часть определяет содержание последующих глав и разделов нормативного правового акта и содержит положения, включающие правовые основы, основные понятия и определения. Общая часть может предусматривать иные нормы, имеющие общий характер для всего нормативного правового акта.

Специальная часть должна содержать положения, определяющие правовые, организационные, финансово-экономические, материально-технические и иные аспекты, носящие специальный характер по отношению к субъектам и объектам нормативного правового акта.

В качестве объектов нормативного правового акта могут выступать общественные отношения, материальные и нематериальные блага, на которые направлены действия субъектов нормативного правового акта.

В качестве субъектов нормативного правового акта могут выступать граждане, должностные лица, организации, учреждения и предприятия, общественные объединения, политические партии и т.п.

Специальная часть должна включать описание механизмов взаимодействия субъектов нормативного правового акта и устанавливать конкретные нормы и правила, направленные на реализацию целей и задач нормативного правового акта. Специальная часть может содержать нормы, определяющие гарантии и ответственность для субъектов нормативного правового акта, по использованию предоставленных им данным нормативным правовым актом прав и исполнению возложенных на них обязанностей.

Заключительная часть должна устанавливать нормы, отменяющие все положения иных нормативных правовых актов, вступающие в противоречие с данным нормативным правовым актом, предусматривать переходные положения, включая поэтапность введения в действие отдельных положений нормативного правового акта и включать ряд других норм переходного характера.

6. Порядок подготовки и процедура принятия

нормативного правового акта

Важным моментом, определяющим качество того или иного нормативного правового акта, является процедура его предварительного рассмотрения и обсуждения.

Население будет наиболее лояльно относиться к выполнению тех норм и правил, в обсуждении которых оно принимало участие. В этой связи важно закрепить в уставе муниципального образования процедуру предварительного обсуждения общеобязательных правил с участием жителей муниципального образования.

Эта процедура может включать самые разные приемы – от сбора предложений в письменном виде через местные средства массовой информации, до проведения публичных слушаний с приглашением всех желающих принять в них участие (здесь необходимо отметить, что, в соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, ряд вопросов должен быть вынесен на публичные слушания в обязательном порядке).

В соответствии со статьей 46 ФЗ № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправлении, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления самостоятельно.

Указанный порядок может предусматривать следующие требования:

1) обязательность внесения проекта муниципального правового акта на рассмотрение в представительный орган муниципального образования в соответствующей форме (на бумажном носителе, в электронном виде);

2) приложение к проекту муниципального правового акта:

- пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости принятия данного акта, его цели и основные положения;

- финансово-экономического обоснования (в случае внесения проекта муниципального правового акта, реализация которого потребует затрат за счет средств местного бюджета (в том числе дополнительных финансовых, материальных и иных затрат);

- списка инициативной группы граждан и сопроводительного письма, подписанного представителями данной группы (в случае внесения проекта муниципального правового акта инициативной группой граждан);

- заключений специалистов (в том числе правовое заключение), сведения о результатах консультаций с населением и общественными организациями (в случае необходимости);

3) требования к оформлению нормативных правовых актов, которыми вносятся поправки или отменяются ранее принятые нормативные правовые акты (выделение вносимых изменений в общем тексте скобками, курсивом, подчеркиванием либо иным способом);

4) прочие требования.

Одновременно с проектом нормативного правового акта готовится и проект решения по его принятию, в котором, помимо нормы о введении нормативного правового акта в действие, указывается и срок его вступления в силу. Каждое такое решение должно содержать только один вопрос, смысл которого отражается в заглавии решения.

Общеобязательные нормы (правила) могут содержаться непосредственно в решении либо утверждаться соответствующим решением представительного органа муниципального образования.
Проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса на заседании представительного органа муниципального образования о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть официально опубликован (обнародован) в средствах массовой информации. Одновременно с этим должен быть опубликован (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

7. Оформление нормативных правовых актов,

регистрация

Реквизиты, порядок оформления и регистрации нормативных правовых актов устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления самостоятельно.

Оформление нормативных правовых актов, как правило, должно отвечать унифицированным требованиям (госстандартам), установленным законодательством.

Нормативные правовые акты оформляются на бланках установленной формы.

При оформлении решений представительного органа местного самоуправления, а также постановлений и распоряжений председателя представительного органа местного самоуправления используются следующие реквизиты:

- герб муниципального образования;

- наименование представительного органа муниципального образования (например, Собрание представителей муниципального образования «Ольский район»);

- наименование вида акта (решение, постановление, распоряжение);

- дата принятия;

- номер;

- заголовок;

- текст;

- подпись (включает в себя наименование должности подписывающего, личную подпись, инициалы и фамилию);

- приложения (при наличии в тексте на них дается ссылка «согласно приложению» или «прилагается»).

Текстовая часть решений и постановлений, как правило, подразделяется на преамбулу и решающую (постановляющую) часть.

В постановлениях преамбула завершается словом ПОСТАНОВЛЯЕТ, в решениях – РЕШАЕТ.

Председатель представительного органа в пределах своей компетенции издает распоряжения. Распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также решения по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы представительного органа.

Нумерация распоряжений производится, как правило, в пределах одного года.

Все нормативные правовые акты и их копии рекомендуется заверять подписью специально уполномоченного лица и регистрировать в специальном реестре (журнале).

Регистрация нормативных правовых актов осуществляется с использованием сквозной нумерации в пределах срока полномочий представительного органа муниципального образования.

8. Рассмотрение отклоненного главой муниципального образования нормативного правового акта

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. После этого отклоненный нормативный правовой акт вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.

Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

9. Порядок вступления в силу нормативного правового акта. Опубликование (обнародование) нормативного правового акта
Согласно статье 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Устав муниципального образования либо муниципальный правовой акт, которым вносились изменения и дополнения в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Перед официальным опубликованием (обнародованием) они должны быть зарегистрированы в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
В зависимости от вида и назначения нормативные правовые акты могут иметь различные сроки вступления в силу. Следует придерживаться общепринятого правила, согласно которому нормативные правовые акты вступают в силу не ранее их официального опубликования (обнародования).
Каждый принятый нормативный правовой акт и решение о его принятии должны быть обнародованы путем опубликования в средствах массовой информации либо иным путем, обеспечивающим открытый доступ к ознакомлению с ними жителей муниципального образования.

В бюджете муниципального образования отдельной строкой следует предусматривать средства, необходимые для публикации нормативных правовых актов, устанавливающих общеобязательные правила.

В муниципальных образованиях рекомендуется с определенной периодичностью извещать население о том, где они могут ознакомиться с нормативными правовыми актами данного муниципального образования (библиотеки, методические кабинеты и т.д.).

10. Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов

в сфере бюджетных отношений

Разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ, бюджетным законодательством Магаданской области (в случаях, установленных федеральными законами)

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (пункт 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Бюджет муниципального образования и отчет о его исполнении разрабатывается и утверждается в форме муниципального правового акта, принимаемого решением представительного органа муниципального образования.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти муниципального образования осуществляют разработку проектов бюджета.

В проекте решения о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета, а также следующие показатели:

- прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте решения о бюджете должны быть установлены:

1) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

2) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

3) расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

4) объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

5) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

6) иные показатели, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации, законами Магаданской области и правовыми актами органа местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В проекте решения о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

Порядок и сроки рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения, определенный правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта решения до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона решения указанных выше показателей.

Решение о бюджете принимается на финансовый год и подлежит официальному опубликованию.

11. Особенности разработки и принятия программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования
В целях решения вопросов местного значения органы муниципальных образований обладают полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

При этом проекты планов и программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.
В соответствии с Бюджетным кодексом долгосрочные целевые программы разрабатываются органом местного самоуправления и подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств должна содержать:

- технико-экономическое обоснование;

- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

- наименование заказчика указанной программы;

- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.