Киселёва Н.В.

Студентка 3 курса юридического факультета

Воронежский государственный университет

Научный руководитель:

Старилов Ю.Н.

Доктор юридических наук, профессор

зав. кафедрой административного и муниципального права

юридического факультета ВГУ

Проблема соотношения понятий

«государственная функция» и «государственная услуга»
Государственная функция может быть без сомнения названа одним из центральных понятий административного права. Не в последнюю очередь это связано с проводимой в России административной реформой, в ходе которой предполагается не только систематическая ревизия, сокращение многочисленных государственных функций, но и их упрощение, обеспечение доступности для граждан. Последняя названная задача особенно актуальна применительно к государственным услугам, поэтому практический смысл проблемы соотношения государственной функции и государственной услуги заключается в выработке критериев совершенствования двунаправленного взаимодействия государства и граждан. Для осмысленных изменений системы необходимо выяснить предмет совершенствования, его основные закономерности развития и потенциальную возможность реформирования. Тем более, в данном случае тон дискуссии задает сама власть, ибо понятие государственных услуг было введено в административное право России исключительно благодаря нормативным документам об административной реформе и посланиям Президента Российской Федерации.

Предлагается разрешать обозначенную в заголовке статьи проблему в двух плоскостях. Во-первых, вопрос о соотношении понятий «государственная функция» и «государственная услуга» должен быть решен на формально-логическом, т.е. собственно понятийном уровне. Во-вторых, необходимо рассмотреть соотношение этих понятий на содержательно-генетическом уровне (на уровне первичности и вторичности явлений материальной действительности).

Вначале будем иметь в виду уровень формальной логики. Ясно, что соотнести понятия между собой возможно только после их определения. Но в этом-то и заключается затруднение. Действующие нормативные правовые акты не содержат полноценных определений государственных функций и государственных услуг. Приведем контекстуальные подтверждения. Например, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах идет речь об анализе «функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти»¹. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»² дана интерпретация функций федеральных органов исполнительной власти. При этом:

1) содержательного определения функции Указ не даёт;

2) функции федеральных органов исполнительной власти определяются индуктивно, т.е. через перечисление частных случаев, через указание на конкретные функции;

3) помимо всего прочего, неясно, насколько исчерпывающим является этот перечень, в частности, возможны ли у перечисленных органов исполнительной власти и иные функции (непоименованные) и сводится ли деятельность органов исполнительной власти лишь к функциям?

4) остается без разрешения основная теоретическая проблема – проблема отношения функции управления и функции органа исполнительной власти. Необходимо в начале скорректировать терминологию и заменить выражение «функция управления» на некое более приемлемое, так как функционировать может только субстанция (предмет, вещь, личность, коллектив, юридическое лицо, государственный орган). Управление не есть субстанция.

Заметим, что управление следует понимать исключительно в процессуальном, в деятельностном аспекте, через призму целей, ценностей, этапов, системы обратной связи и т.д. Поскольку каждый рациональный процесс человеческой активности чем-либо отличается от иных процессов, то феномену управления объективно присущи особенности, в совокупности делающие его уникальным. Управлять – это принимать решения, контролировать, планировать и пр. В этом смысле корректнее говорить не о функциях, а о составляющих управления, о стадиях единого процесса. Эти составные части управления находят свою реализацию в функциях органов государственной власти. Всякий орган государственной власти так или иначе осуществляет социальное управление (в противном случае он не может называться властным органом). Орган исполнительной власти – это по преимуществу управляющий орган, занятый реализацией норм права в той или иной сфере общественных отношений. Таким образом, существуют объективные сферы общественных отношений, требующих управления со стороны публичной власти, существуют (в той же степени объективно по отношению к органу исполнительной власти) формально определенные правовые нормы (в особенности компетенционные), также есть конкретные действия государственных служащих, всецело предопределенные двумя первыми факторами.

Тем самым управление как бы «живет» в каждом действии органа исполнительной власти. Следовательно, многообразие государственных функций возможно не по причине множественности «функций управления», а в силу разнообразного конечного результата деятельности органа исполнительной власти, предопределенного многими факторами.

Для нас важно, что понятие «государственная функция» не может иметь нулевое, либо произвольное содержание. Характеристика функций органов исполнительной власти в большей степени ориентирована на позитивизм, на апостериорность, на признание их постфактум, что касается государственных функций, то их, наверное, государство может установить для себя в императивном порядке. Императив здесь надо понимать в его кантовской трактовке, т.е. как самоограничение. Действительно, здесь государство объявляет себя обязанным по отношению к обществу. Реализация таких обязательств представляет собой государственные функции.

Мы не согласны с Л.К. Терещенко, которая считает, что «патерналистскому государству, которое «опекает» все сферы жизни, нет места в гражданском обществе, оно преобразуется в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает»¹. Данное рассуждение хорошо смотрится в контексте либеральной демократии Запада, но совершенно не соответствует реалиям России. В нашем государстве нет столь сильного гражданского общества, которое имело бы возможность диктовать государству его предназначение; хотя, конечно, остается открытым вопрос: а может ли вообще быть такое гражданское общество? Кроме всего прочего, если государство не вмешивается во все сферы жизни общества, из этого еще не следует какая-то новая сущность государства или новая модель взаимоотношения государства и общества. Речь лишь идет о постепенных реформах общественной жизни, из некоторых отраслей государство устраняется (может быть, на определенное время), некоторые, наоборот, стремится подчинить своему господству. Но ни о каком преобразовании государства в слугу не может идти речь, т.к. сама категория публичного интереса свидетельствует о принудительности главных функций государства: регулятивной и охранительной. Ни то, ни другое слуга делать не может. Конечно, познание интересов общества – обязанность государственной власти, но в какой мере власть эти интересы познает, а в какой – формирует? Это можно понять только из реальных функций реального государства.

По нашему мнению, невозможно говорить о том, что существуют функции государства, объективно присущие ему, от которых оно не может отказаться. Ведь отдельная функция государства – «это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие её средства и способы»¹. Государство (равно как и публичная власть) не является метафизической сущностью, его предназначение, соотношение с обществом, его функции могут меняться в зависимости от многочисленных экономических, социально-политических и других обстоятельств, не всегда поддающихся учету и теоретизации. Не существует никакого идеального государства, нет априорных представлений о публичной власти, т.к. все предопределено конкретно-исторической обстановкой. Поэтому и функции государства, и функции органов исполнительной власти суть явления временного, изменяющегося содержания, они исторически конкретны, непостоянны и тем интересны для науки.

Что касается содержания понятия «государственная услуга», то – как мы это уже отмечали – данный термин привнесен в науку административного права практическими действиями государственной власти по реформированию взаимоотношений граждан и государства в процессе управления сферами общественной жизни. Т.е. понятие это – не теоретическое, оно не выросло на научной почве. Следовательно, оно требует подробнейшего рассмотрения. В отличие от государственной функции, которая меняется, но существует, государственная услуга максимально проблематична и этот факт исследователи уже поняли. Так, например, Л.К. Терещенко пишет: «Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг, что это: государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное российскому законодательству»²?

Представляется, что сущность государственной услуги должна выводиться не из простого перечисления признаков явления (набора конкретных проявляемых его черт на практике), чем злоупотребляют современные теоретики, а из содержания, глубинного смысла.

Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой раскрывает лингвистическое, общеупотребительное, не содержащее юридического смысла понимание услуги следующим образом: «Услуга – действие, приносящее пользу, помощь другому»³.

По нашему мнению, любая услуга представляет собой целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другим субъектом и удовлетворяющую его интересы.

В юридическую сферу наиболее прочно вошли услуги в систему гражданско-правовых отношений (институт возмездного оказания услуг). В сфере публично-правовых отношений категория услуг (пусть даже в словосочетании со словом государственный) выглядит необычно и двусмысленно, так как «публичные правоотношения являются по своей сути не чем иным, как реализацией соответствующими государственными органами функций государства»⁴. Таким образом, оказание услуг – как нечто добровольно принимаемое потребителем, не всегда, а точнее крайне редко может совпадать с реализацией конкретных государственных функций, существующих с обязательным учётом общественных интересов, которые часто могут идти в разрез с интересами конкретного индивида.

Таким образом, государственная услуга – это урегулированная нормами публичного права деятельность, осуществляемая уполномоченным субъектом в интересах конкретного гражданина, построенная на началах социальной целесообразности.

Развивая проблематику – соотношение понятий «государственная функция» и «государственная услуга», обозначим возможные различные отношения (тем более в теории не было ещё пока специально уделено внимание решению данного вопроса):

1) данные понятия пересекаются (частично совпадают);

2) данные понятия совпадают;

3) данные понятия не пересекаются, но находятся в отношении соподчинения по отношению к некоему третьему понятию;

4) «государственная услуга» полностью входит в содержание понятия «государственная функция»;

5) «государственная функция» полностью входит в понятие «государственная услуга».

Отметим, что действующее законодательство не дает оснований к выбору единственной модели из обозначенных выше.

Вот что пишет по этому поводу А.В. Нестеров: «Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России»¹.

Э.В. Талапина также индивидуально подходит к решению вопроса соотношения понятий «государственная функция» и «государственная услуга»: «Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства – это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. … важно произвести различие между государственной функцией и государственной услугой как разновидностью этой функции»².

Различение сегодня государственных и публичных функций позволило предоставить возможность оказывать услуги населению публичного характера не только органами государственной власти, но и другими непубличными субъектами в результате делегирования им соответствующих полномочий. Поэтому неудивительно, что в теории утверждают, что «публичная услуга – это та же публичная функция государства, которая может осуществляться негосударственным (непубличным) субъектом на основе полномочия, предоставленного актом органа власти, на контрактной основе и правовых основаниях»³. На наш взгляд, данное обстоятельство служит причиной того, что сужается круг государственных функций и одновременно уменьшается число возможных государственных услуг.

С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, рассуждая об административных регламентах, заявили, что «упорядочению и конкретизации обязательств органов исполнительной власти перед обществом и повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг должны способствовать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг»¹. В данном умозаключении прослеживается противопоставление государственных функций и государственных услуг – раз для них должны быть разработаны отдельные регламенты.

Представляет научный интерес проблема соотношения государственных функций и государственных услуг в контексте административных регламентов. Во-первых, регламенты принимаются в виде отдельных нормативных правовых актов по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг, в результате чего понятия разводятся в разные стороны. Во-вторых, если по общему правилу, установленному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»² предоставление государственных услуг является исключительно делом агентств, то в частных случаях устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства, органами государственной власти, предоставляющими государственные услуги могут быть и федеральные службы. Таким образом, предоставление государственной услуги оказывается направлением деятельности не только агентств, в результате чего ширится и представление о сути государственной услуги.

В итоге мы приходим к следующему выводу: «государственные услуги» и «государственные функции» являются частично совпадающими правовыми явлениями, так как:

1) оказание государственных услуг нормативно определяется как одна из функций органов исполнительной власти (в частности агентств) наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями. Совершенно справедливо в печати отмечено, что «административно-принудительная деятельность государственных органов в отношении граждан услугой считаться не может»³;

2) государственные функции исторически изменчивы, в том числе в зависимости от потребностей общества, предопределяемыми потребностями в услугах (но не всегда функции формируются с учётом потребностей в услугах);

3) если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать государственную услугу.